Décision politique : quel rôle pour la fonction publique ?

Le présent texte permet de comprendre les spécificités du processus décisionnel politique en mettant l’emphase sur les interactions entre les niveaux politique et administratif, et sur le rôle crucial de la fonction publique dans le contexte de l’administration publique haïtien. Il constitue une adaptation du texte « la décision politique : le point de vue d’un haut fonctionnaire » de Thomas J. Boudreau (2010) relatif au contexte québécois, tout en tenant compte du cadre normatif encadrant l’administration publique haïtienne. Il fera l’objet d’une série de trois (3) publications.

Décision politique

L’exercice du pouvoir politique est un facteur incontournable dans les processus décisionnels publics. Dans le contexte des politiques publiques, les activités du pouvoir politique peuvent être articulées autour de deux (2) composantes (Bernard,1968). Pour l’auteur, d’une part, le pouvoir politique exerce le rôle de formulation de la substance des décisions envisagées, incluant conception de solutions et définition des objectifs, et est ainsi touché par la portée technique et politique du problème identifié. D’autre part, le pouvoir politique est « à la fois agent et objet d’influence à chaque étape du processus décisionnel » (Bernard, 1968, p.147). Du début à la fin, les traits politiques dominent tout le processus décisionnel de l’administration publique.

Selon Bernard (1968), la fonction de définition autoritaire des enjeux et sa fonction d’influence constituent les deux (2) spécificités fondamentales du pouvoir politique. La première fonction conditionne la mise à l’agenda qui est l’étape où le gouvernement donne le statut de problème à l’enjeu social en question et accepte d’y remédier (Howlett et Ramesh, 2003 dans Savard, 2012). Ces deux (2) auteurs identifient la formulation comme la seconde étape qui consiste à « définir les options, les analyser en soupesant les avantages et incontinents, pour enfin les accepter ou les rejeter » (2003, dans Savard, 2012, p.1). 

En effet, en politique publique, le processus décisionnel peut être représenté par un cycle de trois (3) étapes importantes : formulation, adoption, exécution (Bernard, 1968). Howlett et Ramesh (2003, dans Savard, 2012) parlent plutôt d’un cycle de cinq (5) étapes : mise à l’agenda (agenda setting), formulation des politiques, prise de décision, mise en œuvre et évaluation des politiques. 

Bérard (2014) identifie deux (2) niveaux des démarches décisionnelles. Dans un premier temps, la décision a une portée dite technique qui se base sur des séquences processuelles et analytiques suivies par plusieurs entités administratives ; et dans un second temps, elle sera à la fin de nature politique (Bérard, 2014). En effet, la dimension technique, empreinte de rationalité et de portée analytique, est essentielle à l’élaboration des politiques publiques. 

La décision politique consiste à choisir parmi plusieurs options de solutions dans un contexte d’administration publique, mettant en jeu politiquement le pouvoir, sa responsabilité et sa redevabilité en raison des conséquences palpables pour la population (Boudreau, 2010). La mise en cause du pouvoir, la finalité de la décision en termes d’intérêt général, les conséquences électorales, son impact sur l’influence des acteurs rappellent le « fort degré de politisation de la décision finale » (Bérard, 2014, p.146). 

En conséquence, les décisions politiques sont conditionnées par des contraintes légales, organisationnelles, sociales et des enjeux électoraux, rendant ainsi complexe leur portée. 

Processus décisionnel et système politico-administratif

Pour mieux saisir le processus décisionnel, il convient de souligner les strates importantes composant le système politico-administratif haïtien et intervenant dans les processus décisionnels. Au niveau de l’administration centrale, le Conseil des ministres est l’organe décisionnel suprême de la politique gouvernementale (article 29 du Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État). Composé du Président, du Premier ministre et des ministres, il définit les politiques et les priorités du gouvernement pour le pays. Le premier ministre, à travers la Primature, joue le rôle de pilotage de l’action gouvernementale, du processus de conception à la mise en œuvre des grandes options de politiques gouvernementales. De plus, il coordonne et organise le travail gouvernemental. 

Dans le cadre de la politique générale définie par le Chef du gouvernement, chaque ministère formule sa politique sectorielle, régule et contrôle toutes les actions relevant de son domaine (article 32 du Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État). 

Dans ce processus, la direction générale, appuyée par les autres directions, ainsi que les services territoriaux déconcentrés et services techniquement déconcentrés, concourt à l’élaboration de la politique sectorielle et à sa mise en œuvre. 

Il faut souligner le rôle prépondérant joué par les Cabinets du premier ministre et du Président de la République ainsi que leurs Secrétariats généraux respectifs, les mécanismes transversaux ministériels, interministériels et transversaux dans le processus décisionnel politique. 

Les autres organes de l’administration d’État, organes du Pouvoir législatif, organes du Pouvoir judiciaire et organes des institutions indépendantes, jouent aussi leur rôle dans les processus décisionnels. Ces instances disposent des ressources essentielles aux processus décisionnels. À titre d’exemple, le gouvernement a besoin du soutien politique (ressource majoritaire) et de la ressource monétaire au niveau du Parlement afin de mettre en œuvre les politiques publiques adoptées. La ressource interactive issue de la relation du gouvernement avec les acteurs sociaux est aussi un facteur essentiel susceptible d’influencer le cycle des politiques publiques (Savard, 2012).

Donc, la décision politique mobilise un ensemble d’acteurs, gouvernementaux ou sociaux, et est rythmée par le jeu de pouvoir, le contexte et les contraintes (Halpern, 2010). 

Rôle de la fonction publique

Cerner l’esprit du décret 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État est crucial pour comprendre le rôle de la fonction publique dans la décision politique. Dans son préambule, ledit décret vise à doter l’État d’une structure souple de fonctionnement de l’administration publique nationale basée sur la démarcation des paliers de gestion stratégique et de gestion opérationnelle. L’objectif est de mettre en place une architecture nouvelle du système politico-administratif en distinguant les strates décisionnelles politiques de celles de mise en œuvre tout en instaurant des mécanismes de coordination aux fins de cohérence de l’action gouvernementale. 

Dans l’article 1er, on peut noter une réitération de l’article 234 de la Constitution de 1987 qui stipule que l’État concrétise ses missions et objectifs à travers l’administration publique haïtienne. Cette dernière s’appuie à son tour sur la fonction publique qui est constituée de l’ensemble des agents publics, fonctionnaires ou contractuels, recrutés sur des critères de mérite et d’aptitude.

Le rôle de l’agent public constitue un triptyque exprimé sous la forme de prestations de services de qualité, de mise en œuvre des politiques définies par le gouvernement et de réalisation des objectifs de l’État (article 5 Décret du 17 mai 2005 portant révision du statut général de la Fonction publique). On pourrait aussi ajouter l’application des lois et des règlements.

Les agents publics sont appelés à appuyer le niveau politique en lui fournissant un « éclairage complet et rigoureux lui permettant de prendre les meilleures décisions possibles » (Boudreau, 2010, p.102). C’est pourquoi Halpern (2010) considère la décision publique comme la résultante d’une volonté politique et d’une structure administrative. Sa mise en œuvre est aussi l’œuvre des agents publics qui devraient également s’assurer du « fonctionnement efficient et efficace des politiques et programmes retenus » (Boudreau, 2010, p.102). Vu le rôle essentiel de la fonction publique dans la concrétisation des objectifs de l’État, sa loyauté représente un enjeu majeur pour la performance de l’administration publique. 

Loyauté de la fonction publique

Dans le contexte démocratique haïtien, la loyauté de la fonction publique, jusqu’au niveau du directeur (ou emplois équivalents ou supérieurs donnant ouverture à la carrière administrative), se voue envers l’État et ses institutions (article 235, Constitution de 1987 ; article 10 de l’Arrêté du 2 avril 2013 définissant la règle déontologique applicable aux agents de la fonction publique). Au regard de l’article 168 du Décret de 2005 portant révision du statut général de la fonction publique, « le fonctionnaire est astreint à l’obligation de servir les intérêts généraux de la République avec loyauté…efficience, efficacité, impartialité, diligence… ». Il est important de mentionner que les emplois ou charges politiques visés par l’article 11 de ce Décret, tels que ministres, secrétaires d’État, directeurs généraux, ne font pas partie de la fonction publique, mais sont aussi astreints aux valeurs de loyauté, de performance et d’intérêt général. 

En aucun cas, la loyauté de la fonction publique ne saurait s’exercer envers le parti politique au pouvoir. Cette condition de neutralité ou d’impartialité est essentielle pour garantir l’intérêt général dans les processus décisionnels et surtout le « bon fonctionnement démocratique » (Boudreau, 2010, p.102). Elle se traduit aussi dans une fonction publique permanente et indépendante du pouvoir politique. En effet, on veut parler « d’une fonction publique de carrière, avec un contrôle politique, mais sans interférence politique, avec la sécurité d’emploi et un plan de carrière » basée sur le mérite, l’organisation du travail et la prise de décision fondée sur des normes (PNUD, 2015, dans OCDE, 2021, p.153). 

La permanence de la fonction publique s’aligne parfaitement au principe de continuité de l’État incarné dans le service public, symbole de l’intérêt général. Donc, cela empêche que les changements politiques entrainent des transformations majeures au sein de la fonction publique, aboutissant au recrutement d’activistes et de militants loyaux aux intérêts particuliers. 

Méritocratie : Garante de l’efficacité des décisions 

L’institution d’un système méritocratique au sein de la fonction publique haïtienne, comme requis par les articles 236-1 et 236-2 de la Constitution de 1987, devrait concourir grandement à son autonomie, à sa neutralité, à sa loyauté et surtout à l’efficacité de la mise en œuvre des décisions. La notion de mérite en matière de recrutement fait penser aux processus de compétition dans l’idée de sélectionner les candidats ayant les meilleurs atouts professionnels, par opposition aux pratiques clientélistes et népotistes. Elle pourrait même constituer l’essence même des pratiques de gestion représentées par la gestion des ressources humaines qui s’assure que « the right people will be in the right place doing the right things » (Guest, 1997, dans Fuenzalida et Riccucci, 2018, p.554). 

Malgré les valeurs cardinales du mérite, son problème dans la fonction publique haïtienne demeure aigu (OCDE, 2021, p.152). L’OCDE ajoute que l’absence du mérite est susceptible de générer des politiques non adéquates, une dilapidation des ressources publiques, une déficience de confiance à l’égard du gouvernement et une baisse de performance du service public. 

Pour sa part, la Commission européenne estime que « la fonction publique haïtienne reste caractérisée par des procédures de recrutement arbitraires et par une carence de cadres intermédiaires qualifiés, ce qui se traduit par un processus décisionnel excessivement vertical et par des inefficacités et discontinuités dans la mise en œuvre des politiques du gouvernement » (2014, p.12). Sans les procédures méritocratiques, les fonctionnaires tendent plus à se soumettre aux pressions politiques et à être moins autonomes. L’autonomie recommandée implique que les fonctionnaires soient réactifs aux politiques et aux directives du gouvernement (comme instance de gouvernance), et non envers un gouvernement en particulier (Andersen, 2018, p.245). 

Le système méritocratique est important pour s’assurer que le mandat confié par les citoyens se traduisent en des programmes gouvernementaux, sans subterfuges ou machinations, et de s’assurer de leur conformité au cadre normatif surtout durant le processus de mise en œuvre (Boudreau, 2010, p.103). En revanche, sans les atouts professionnels appropriés, les fonctionnaires ne sauraient jouer leur rôle fondamental, notamment la mise en œuvre des décisions ou des politiques publiques et le développement de prestations de service aux usagers. En conséquence, l’administration ne pourra pas être un instrument de concrétisation des missions de l’État. Si ce dernier ne peut pas matérialiser ses buts, sa remise en question et sa refondation s’imposent. 

Somme toute, l’efficacité de la décision politique dépend d’une fonction publique compétente, loyale et méritocratique. Dans le contexte haïtien, les expériences prouvent que la mise à l’écart de la fonction publique par les sphères politiques compromet la cohérence de l’action gouvernementale ainsi que les processus décisionnels. Sans l’éclairage de la fonction publique, le niveau politique ne saurait saisir les implications légales, économiques, sociales de ses décisions. 

Le déficit de coordination, la politisation des recrutements et la faiblesse des institutions tendent à fragiliser l’adoption et la mise en œuvre de décisions garantissant l’intérêt général. 

Donc, lancer une réingénierie de la fonction publique autour des valeurs de mérite, de la neutralité, de l’impartialité, de l’autonomie, de loyauté et d’intérêt général sont des conditions fondamentales pour restaurer la qualité des services publics, optimiser la performance de l’administration publique et transformer les décisions politiques en leviers réels de développement durable.

Dans le prochain texte, on traitera d’autres défis comme la capacité des autorités politiques à trouver le meilleur équilibre entre le niveau politique et le niveau administratif, à mettre en place une coordination politique ou administrative efficace des structures concernées, à instituer un interface efficace entre le politique et l’administratif, à trouver le meilleur équilibre entre neutralité et réactivité de la fonction publique vis-à-vis des politiques publiques, à mobiliser les fonctionnaires autour de la mise en œuvre.

Emmanuel RICHEMOND

Maitrise en évaluation de programmes (MAP)

Maitrise en marketing et communication

Baccalauréat en administration

Références

Andersen, D. D. E. (2018). Does Meritocracy Lead to Bureaucratic Quality? Revisiting the Experience of Prussia and Imperial and Weimar Germany. Social Science History, 42(2), 245–268. doi:10.1017/ssh.2017.48

Arrêté du 2 avril 2013 définissant la règle déontologique applicable aux agents de la fonction publique

Bérard, C. (2014). Les démarches décisionnelles incrémentales dans les systèmes complexes : Le cas des politiques publiques dans le système de la propriété intellectuelle. Management international / International Management / Gestiòn Internacional, 18(2), 140–154. https://doi.org/10.7202/1024199ar

Bernard, S. (1968). Les facteurs de la décision politique en régime démocratique. Canadian Journal of Political Science, 1(2), 147–163. doi:10.1017/S0008423900036489

Boudreau, T. J. (2010). La décision politique : Le point de vue d’un haut fonctionnaire. In D. PROULX (Ed.), Management des organisations publiques - 2e édition, revue et corrigée (1st ed., pp. 101–112). Presses de l’Université du Québec. https://doi.org/10.2307/j.ctv18ph95j.9

Constitution de 1987 amendée 

Commission européenne. (2014). 11e FED : Programme Indicatif National (2014-2020) de coopération entre l’Union européenne et Haïti.

Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État

Décret du 17 mai 2005 portant révision du statut général de la Fonction publique

Halpern, C. (2010). Décision. Dans L. Boussaguet, S. Jacquot et P. Ravinet Dictionnaire des politiques publiques 3e édition actualisée et augmentée (3^e éd., p. 201-210). Presses de Sciences Po. https://doi.org/10.3917/scpo.bouss.2010.01.0201

OCDE (2021), Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique : Haïti : Renforcer l'administration pour une gouvernance publique résiliente et durable, Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f826ac45-fr

Savard, J.-F. avec la collaboration de R. Banville (2012). « Cycles politiques », dans L. Côté et J.-F. Savard (dir.), Le

Dictionnaire encyclopédique de l’administration publique, [en ligne], www.dictionnaire.enap.ca