Ouragan Melissa : quand une catastrophe reste politiquement muette

Introduction

Dans plusieurs contextes nationaux, les événements extrêmes ont contribué à mettre en lumière des vulnérabilités sociales et environnementales, entraînant, dans certains cas, des inflexions importantes dans les politiques publiques. Aux États-Unis, l'ouragan Katrina (2005) a révélé les inégalités sociales structurelles dans l'exposition aux risques environnementaux, notamment au sein des communautés afro-américaines les plus pauvres, mettant en évidence les limites des politiques de prévention et de gestion des désastres (Tierney, 2006). En Europe, la canicule spectaculaire de 2003 a, quant à elle, contribué à inscrire à l'agenda public la question de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées (Milet, 2005).

Ces épisodes ont alimenté une littérature abondante sur le rôle des focusing events (événements de focalisation) dans les processus de mise à l'agenda. Birkland (1997) montre que certaines catastrophes, en cristallisant l'attention publique, peuvent favoriser l'émergence de nouvelles politiques publiques. Des travaux académiques, notamment ceux de Kingdon (1995), Baumgartner et Jones (1993) ou encore Cobb et Elder (1983), insistent sur l'ouverture de fenêtres d'opportunité que ces événements peuvent créer, à condition qu'ils soient interprétés, appropriés et portés par des acteurs capables de les inscrire durablement dans l'agenda institutionnel.

Toutefois, la majorité de ces recherches a été menée dans des contextes de pays dits développés. Peu d'études se sont intéressées aux dynamiques d'élaboration et de mise en œuvre des politiques climatiques dans les petits États insulaires en développement, tels qu'Haïti, pourtant régulièrement confrontés à des catastrophes majeures. Ce pays est marqué par une vulnérabilité structurelle profonde, qu'il convient d'analyser sans ignorer le poids de son passé colonial.

L'objectif de cet article est de montrer que les catastrophes majeures, à l'instar de l'ouragan Melissa, ne produisent pas mécaniquement des changements de politiques publiques. Elles nécessitent une mobilisation d'acteurs capables d'en assurer la traduction en problèmes publics et en politiques publiques. L'article propose ainsi d'analyser les conditions sociales et politiques dans lesquelles un événement climatique extrême peut ou non être saisi comme une opportunité de transformation de l'action publique dans le contexte haïtien.

Ouragan Melissa : de quoi est-il vraiment le nom ?

L'ouragan Melissa est la 13e tempête nommée, le 5e ouragan, le 4e ouragan majeur et le 3e à atteindre la catégorie 5 sur l'échelle de Saffir-Simpson au cours de la saison cyclonique 2025 dans l'océan Atlantique Nord. Il s'est formé à partir d'une onde tropicale dont le développement a été observé pour la première fois le 15 octobre, entre l'Afrique de l'Ouest et les Petites Antilles.

Le 28 octobre, Melissa a traversé l'ouest de la Jamaïque à son intensité maximale, provoquant d'importants dégâts liés aux vents violents, aux pluies intenses et à l'onde de tempête. Au 11 novembre, selon les données disponibles, au moins 96 décès ont été attribués à Melissa, dont 43 liés aux inondations et aux glissements de terrain en Haïti, et 48 en Jamaïque.

Fait frappant, Haïti n'a été touchée qu'indirectement par Melissa. Pourtant, le bilan humain y demeure particulièrement lourd. Cette situation en dit long sur la profondeur de la vulnérabilité structurelle du pays. Malgré le nombre de morts et l'ampleur des dégâts causés, Melissa, réputée violente dans les discours circulant sur les réseaux sociaux en Haïti, demeure néanmoins muette : elle requiert l'intervention d'acteurs capables de la faire parler, c'est-à-dire de traduire ses effets en termes de problèmes publics et de politiques publiques.

Comment faire parler un ouragan ?

La présente section de l'article vise à mettre en lumière le rôle central du travail de cadrage réalisé par les acteurs capables de « faire parler » Melissa. La transformation des événements extrêmes en préoccupations de politique publique ne repose pas uniquement sur la gravité objective de la situation. À titre d'exemple, au moins 450 habitations ont été endommagées à travers le pays. Selon le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA), au 31 octobre, près de 14 000 personnes étaient hébergées et 2,3 millions affectées par les effets de Melissa. Pourtant, ces chiffres, aussi alarmants soient-ils, ne suffisent pas à eux seuls à expliquer l'inscription de l'événement à l'agenda politique. Celle-ci dépend avant tout du travail d'interprétation et de cadrage opéré par des entrepreneurs de cause.

En effet, les événements catastrophiques comme Melissa, aussi destructeurs soient-ils, ne déclenchent pas mécaniquement et systématiquement l'élaboration de politiques publiques. Melissa ne parle pas : elle est parlée. Autrement dit, elle requiert l'intervention d'un entrepreneur de cause, véritable impresario capable de la faire parler (Neveu, 2015, p. 8-9). Leur capacité à capter l'attention publique est tributaire de cadrages, d'associations à des croyances et à des émotions susceptibles de toucher un large public et/ou les acteurs disposant d'un pouvoir de décision dans le domaine concerné. Les événements doivent ainsi être interprétés, construits comme problématiques et mis à l'agenda par des acteurs dotés d'un pouvoir de définition.

La littérature a largement montré que le cadrage joue un rôle crucial dans les changements de politiques publiques, en mobilisant des croyances collectives et en influençant à la fois les discours et les résultats de l'action publique (Boin, 2009 ; Boin et al., 2009 ; McAdam, 2017 ; McEvoy et al., 2013). Par exemple, l'argument en faveur de réformes politiques à la suite d'une tempête dévastatrice en Suède a été cadré comme un défi majeur pour le système de réponse aux crises (Nohrstedt et Parker, 2014). De même, Orlove et al. (2019) montrent que certaines communautés de montagne glaciaire mobilisent davantage un cadrage communautaire qu'un cadrage climatique lorsqu'elles débattent de projets d'adaptation. Dans certains contextes, l'usage d'un cadrage climatique pour promouvoir des politiques d'atténuation peut même être perçu comme une forme d'exploitation de la souffrance liée à l'événement (Boudet et al., 2019 ; Shepard et al., 2018).

Il apparaît ainsi clairement que chaque catastrophe est produite et interprétée dans un contexte spécifique. Ne pas en tenir compte exposerait le chercheur au risque de produire une analyse « hors-sol ». C'est pourquoi nous proposons d'appréhender conjointement et simultanément les dimensions politics et policies, afin de mieux saisir les conditions sociales et politiques de la construction des problèmes publics liés aux événements climatiques extrêmes.

Sphère politique et sphère des politiques publiques : deux facettes d'une même médaille

Depuis son indépendance en 1804, l'État haïtien est marqué par des instabilités socio-politiques récurrentes. Plus récemment, l'assassinat du président Jovenel Moïse en juillet 2021 est venu accentuer une situation institutionnelle déjà qualifiée de précaire. Cet événement a laissé un vide institutionnel majeur. Les dernières élections générales en Haïti remontent à 2016, et il n'existe actuellement aucun gouvernant issu d'un processus électoral reconnu comme légitime.

Le pouvoir exécutif intérimaire (Conseil Présidentiel de Transition, CPT), composé de neuf membres, est largement contesté par la population. Une partie significative de la société civile critique le rôle de la « communauté internationale » (le fameux blanc dans le discours populaire haïtien), accusée d'avoir soutenu et de soutenir encore cette nouvelle configuration du pouvoir exécutif. Le pouvoir législatif, quant à lui, est inexistant. Dans le même temps, le gouvernement en place peine à organiser des élections, notamment en raison du contrôle exercé par des groupes armés, regroupés sous l'appellation « Viv ansanm », sur de larges portions des territoires de Port-au-Prince et de l'Artibonite.

Il apparaît dès lors évident que la situation socio-politique actuelle constitue un défi non négligeable pour la fabrication des politiques climatiques en Haïti dans un contexte post-catastrophe. Elle nuit, d'une part, à la capacité du pays à défendre ses intérêts dans les arènes climatiques internationales, la priorité étant accordée aux enjeux sécuritaires internes au détriment des enjeux climatiques, et la représentation haïtienne dans les négociations internationales demeurant limitée. D'autre part, ces instabilités politiques réduisent la capacité de l'État à saisir les « opportunités » que peuvent parfois ouvrir les événements climatiques extrêmes.

À titre d'exemple, lors du passage de l'ouragan Matthew en octobre 2016, le gouvernement en place avait pour mission prioritaire l'organisation des élections. S'il s'était agi d'un gouvernement pleinement légitime, ses marges de manœuvre pour poser un cadrage climatique plus structurel auraient probablement été plus importantes. L'ensemble de ces éléments contextuels reconfigure les circuits habituels de représentation, de négociation des intérêts haïtiens et, plus largement, de fabrication des politiques climatiques haïtiennes.

En réalité, l'analyse de la policy (c'est-à-dire le produit de l'État en termes d'action concrète) climatique haïtienne ne peut être dissociée de la politics (dimension de compétition pour le pouvoir politique, jeu électoral) haïtienne contemporaine. Cette articulation peut être éclairée par l'analyse des politiques du livre en France, notamment à travers le vote de la loi Lang du 10 août 1981 sur le prix unique du livre. Si le contexte français diffère essentiellement de celui d'Haïti, l'exemple est néanmoins éclairant pour montrer comment la politics peut transformer, ou non, les policies, au sens de politiques publiques.

Dans les années 1960 et 1970, des mobilisations émergent autour du statut du livre : pour certains acteurs, le livre ne constitue pas un produit comme les autres ; pour d'autres, il relève pleinement d'une industrie culturelle. Deux cadres interprétatifs s'opposent alors. Une décennie plus tard, la réactivation de ces mobilisations et l'inscription durable des enjeux culturels à l'agenda politique, notamment à l'approche de l'élection présidentielle de 1981, créent les conditions favorables à un changement des politiques du livre (Surel, 1997). L'alternance politique de 1981, avec l'arrivée de la gauche au pouvoir, ouvre ainsi une véritable fenêtre politique, permettant l'engagement d'un processus législatif formel.

Par analogie, la situation politique actuelle en Haïti suggère des conditions peu favorables à des négociations climatiques internationales structurées et à une hiérarchisation des priorités environnementales. Les budgets 2024-2025 et 2025-2026, qualifiés de « budgets de guerre » dans le cadre de la lutte contre les groupes armés, illustrent cette dynamique : les ressources budgétaires allouées aux enjeux environnementaux y demeurent très limitées.

Conclusion

En conclusion, l'ouragan Melissa ne constitue pas un problème en soi. Le principal enjeu réside dans l'absence ou le manque d'acteurs capables de la faire parler politiquement. Aussi violente soit-elle, Melissa requiert au moins un porte-parole « crédible » susceptible de traduire ses effets en termes de problèmes publics et de politiques publiques. Il serait donc illusoire d'aborder les enjeux post-catastrophe en Haïti selon les mêmes logiques séquentielles ou mécaniques que celles mobilisées dans les pays occidentaux. Il convient plutôt de saisir les vulnérabilités structurelles, héritées et contemporaines, qui conditionnent la construction des problèmes publics climatiques et la fabrication des politiques climatiques dans un contexte caribéen et post-colonial.

Références bibliographiques

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