Articulation de la gestion par résultats autour des capacités des organes publics

Au niveau de la recherche empirique, une tentative de définition, d’instrumentation, de mesure, d’évaluation, d’appréciation et d’amélioration de la gestion par résultats est documentée dans un objectif de « pilotage stratégique et d’évaluation périodique des politiques, des programmes, projets et gestion des opérations publics » (Mazouz et Belfellah, 2017, p.25). L’articulation de la GRP se fait autour de capacités disposées ou à disposer par chaque ministère ou organisme public pour mettre en œuvre sa mission et gérer de manière optimale ses ressources en vue de développer une prestation de service susceptible de satisfaire les usagers et de produire les effets-impacts à long terme pour les collectivités desservies (Moynihan, 2006 ; Mazouz et Tardif, 2010 ; Siné et Lannaud, 2007 dans Mazouz et Belfellah, 2017). Ces qualités sont de quatre (4) types : capacité à comprendre, capacité à livrer, capacité d’adaptation et capacité à apprendre. Nous allons mettre la capacité à comprendre ou encore la capacité pour une institution de connaitre sa réalité.

Capacité à comprendre

La capacité à comprendre d’un organisme public ou d’un ministère peut être évaluée par le niveau de connaissance de sa réalité laquelle est fonction du degré de compréhension des gestionnaires, des agents publics et les autres parties prenantes de l’organisation en ce qui concerne « la mission, la vision, les cibles de résultats, les ressources disponibles et performances antérieures » (Mazouz et Belfellah, 2017, p.25). Les auteurs supposent qu’une telle capacité est exprimée à travers des résultats mesurables et susceptibles d’être améliorés de façon continue par le biais d’offre de services de qualité et de processus de gestion efficients.

Ces dernières années, beaucoup de pays ont entrepris la modernisation de l’architecture des offres de service par l’institution d’initiatives de performance des organes publics et la mise en place de cadres officiels d’administration publique à travers un cadre légale et réglementaire (Gaudron et Mazouz, p.38). On peut prendre l’exemple de la loi sur l’administration publique au Québec en matière de performance et d’imputabilité, ou la loi organique relative aux lois de finance (LOLF) en France qui établit le cycle budgétaire et les projets annuels de performance (PAP). L’objectif de ces pays est clair : optimiser la performance des structures d’offres de service et l’adapter aux besoins des usagers dans un contexte de contraintes de ressources.

Haïti a aussi mis en place des programmes de modernisation de son administration. Les réformes de modernisation de l’État ou de son administration se matérialisent par l’adoption de cadres de référence normatifs, programmatiques ou de gestion. L’emphase sera mise sur les cadres officiels touchant la fonction publique dans une perspective de performance de l’action gouvernementale.  Aussi, nous verrons certains éléments de la planification stratégique des organes publics et l’importance des données sur les performances antérieures (cibles vs résultats dans le passé).

Cadres référentiels

Au niveau normatif, on peut relever particulièrement l’adoption des deux (2) Décrets du 17 mai 2005 portant révision du statut général de la fonction publique et le Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État. Des textes règlementaires, des documents stratégiques, des guides et des manuels font partie des cadres de référence à voir dans cette section. 

Décret 2005 portant révision du statut général de la fonction publique

Au regard ce décret, l’État entend déterminer les droits, garanties et obligations du fonctionnaire, soutenir le cadre normatif qui règlemente la gestion des emplois et des fonctionnaires, organiser et protéger davantage la carrière des fonctionnaires de façon plus équitable et efficiente. L’ultime finalité est « d’assurer l’efficacité des services publics », se disposer de ressources humaines à la fois développées et qualifiées afin de parvenir à l’efficience de l’administration publique nationale. À présent, le recrutement demeure un outil politique, contrairement à la finalité des normes qui régulent la fonction publique ; les services publics deviennent de plus en plus déficients.

​​​​​​​Décret 2005 portant administration centrale de l’État

Ce décret vise à « structurer le système politico-administratif haïtien » en mettant l’emphase sur la différence entre les processus décisionnels politiques et ceux de mise en œuvre, entre les paliers de gestion stratégique et de gestion opérationnelle, et en créant « des mécanismes de coordination pour renforcer la cohérence de l’action du gouvernement ». De plus, il répond aux préoccupations relatives aux demandes de prestations de service et aux changements économiques internes et globaux afin d’arborer un statut d’État-stratège qui met ses prérogatives de régulation au service de l’intérêt général. Plus de 20 ans après son adoption, ce décret, ainsi que les réformes mises en œuvre à sa lumière, ne parviennent pas à la finalité d’avoir un système politico-administratif performant et une action gouvernementale cohérente et harmonisée malgré la multiplication d’organes de coordination ministérielle, interministérielle et transversaux. L’’administration publique affiche une déficience de sa capacité à livrer des services publics aux usagers.

​​​​​​​Textes règlementaires et documents stratégiques

Plusieurs textes ont été adoptés dans le cadre de la rénovation du système de la fonction publique avec l’appui des partenaires techniques et financiers, avec des résultats non tangibles dans la gestion des ressources humaines (Ambroise, p.161). Nous avons eu deux (2) programmes-cadres de la réforme de l’État (2007-2012 ; 2012-2017) et le Programme de modernisation de l’État (PME-2018-2023). Ces programmes ont permis d’avoir de quelques textes règlementaires et de gestion. Toutefois, l’administration affiche ses difficultés à instituer une fonction publique efficace. On peut ainsi remettre en question les résultats de telles réformes.

On peut citer l’arrêté du 2 avril 2013 fixant les procédures et les modalités d’organisation des concours de recrutement donnant accès aux emplois de la fonction publique. Selon l’article 5, l’arrêté vise à « rationner la gestion des ressources humaines », « uniformiser les procédures de recrutement afin de garantir la stricte application des principes d’égal accès, d’équité, d’impartialité, de neutralité et de transparence dans la fonction publique », et à « doter l’administration de ressources qualifiées pour la mise en œuvre efficace des politiques publiques ». Il va sans dire que l’efficacité des interventions publiques et une fonction publique efficiente, impartiale, équitable et compétitive dépendent grandement du recrutement méritocratique de ressources humaines. En revanche, la mauvaise qualité des services publiques et l’inefficacité de la fonction publique témoignent du non-respect des procédures de recrutement. 

D’autres textes importants dans la gestion d’une fonction publique méritocratique sont :

• Arrêté définissant la règle déontologique applicable aux agents de la fonction publique. Il vise un comportement éthique, morale et honnête des fonctionnaires.
• Arrêté fixant le système d’évaluation de la performance des agents de la fonction publique. Son objectif est de « développer des compétences des agents publics aux fins d’efficacité, d’efficience et de qualité des services publics ».
• Arrêté relatif à la formation et au perfectionnement des fonctionnaires. Son objectif est le « renforcement des connaissances des fonctionnaires et de leurs capacités professionnelles ».   

Dans la foulée des réformes de la fonction publique, des manuels et guides ont été mis élaborés pour faciliter la mise en place des politiques publiques en ressources humaines :

• Guide de restructuration des directions des Ressources humaines ;
• Guide de recrutement pour l’application des normes en matière d’embauche des agents publics ;
• Un manuel de politiques, normes et procédures de gestion des ressources humaines ;
• Un guide de planification ou de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences.
  1. Planification stratégique

La planification stratégique est « un processus systématique grâce auquel l’organisation examine les opportunités et les menaces de l’environnement, analyse ses forces et ses faiblesses, révise ou définit sa mission, élabore ses priorités, fixe ses objectifs et détermine les moyens pour les atteindre » (Charih, cité dans Bernier, 1998, p.15). Malgré les mutations connues par l’administration publique haïtienne, l’OMRH affiche une grande déficience pour adopter un système de planification stratégique efficient pour la mise en place de ses programmes de réformes. D’ailleurs l’OMRH ne dispose pas d’un plan stratégique (propre) depuis bien des années. Beaucoup de facteurs sont susceptibles d’impacter la capacité de l’OMRH de connaitre sa réalité : taille de fonction publique, facteurs environnementaux, aspects managériaux et organisationnels.

​​​​​​​Taille de la fonction publique

Selon le Décret établissant le Budget Général de la République d’Haïti (2025-2026), l’effectif de la fonction publique passe à 100,022 agents, soit 72% d’hommes et 28% de femmes. 77% de la fonction publique est constitué d’agents âgés de 40 ans au moins. Le recensement des agents de la fonction publique de 2014 a estimé à 70,594 le nombre d’agents publics (Primature/OMRH, 2014). La croissance de la fonction publique ne permet pas de freiner la prédominance du vieillissement du corps administratif. Ce recensement a pu montrer la prévalence des agents publics qui disposent d’une formation académique non universitaire. L’accroissement de la taille de la fonction publique n’aurait pas permis ni d’accroitre les pratiques méritocratiques ni augmenter l’efficacité de la fonction publique, et par conséquent la performance de l’administration publique. La fonction publique haïtienne a un problème de qualité des ressources humaines.

​​​​​​​Facteurs environnementaux

Le cadre législatif et règlementaire, les besoins des usagers, l’adoption des technologies de l’information, la situation des finances publiques et le marché du travail sont des facteurs qui impactent le fonctionnement de l’OMRH et des autres organes publics. L’adoption des lois relatives à la fonction publique demande toujours des efforts de mise en œuvre de la part de l’OMRH. Pour les finances publiques, sa situation rythme les activités de recrutement et de gestion des ressources humaines. Le marché du travail est plutôt compétitif et montre des écarts de salaire entre le secteur privé et le secteur public. Le recrutement de spécialistes de haut niveau se heurte souvent à la question de barème en vigueur dans la fonction publique. Il est aussi facteur de la capacité des centres de formation locaux de former les cadres nécessaires au développement de la fonction publique en complémentarité avec les centres de formation publics.

Comme certains organes publics, l’OMRH fait partie de ces entités de refoulement des indésirables de la Primature ou des autres entités qui lui sont rattachées. Les affectations des ressources humaines ne suivent pas toujours les besoins de l’organisme qui peine souvent à les refuser. On ne saurait oublier de souligner les facteurs politiques qui impacte sa dynamique de gestion et organisationnelle.

​​​​​​​Aspects managériaux et organisationnels

OMRH est un organe de coordination stratégique institué auprès du Premier ministre. Son coordonnateur général est nommé directement par le Premier ministre et a le rang de ministre. Le titulaire de cette position peut être remplacé du jour au lendemain, car la durée de son mandat n’est pas définie. Cet aspect rend vulnérable le titulaire et aussi son travail de régulation indispensable pour la fonction publique. Des informations publiques ou obtenues auprès de cadres de la haute direction montrent clairement que des projets de nomination ont reçu l’avis de conformité de l’OMHR en dehors des principes méritocratiques de la fonction publique. Surtout quand des autorités comme le Premier ministre ou le Président de la République interfèrent au processus.

On pourrait aussi affirmer que les changements récurrents à la tête de l’OMRH entrainent des divergences dans l’appréciation de la raison d’être de l’organisation : de la conception des cadres référentiels nécessaires à la régulation des ressources humaines.  Certains allouent beaucoup trop de ressources aux activités non stratégiques comme les avis de conformité lesquelles absorbent beaucoup de ressources. D’autres accordent une place importante à la réingénierie des services de l’OMRH, ou encore aux relations avec les bailleurs de fonds qui dépêchent des experts pour la conception de documents stratégiques qu’on devrait normalement concevoir.

Certains coordonnateurs affichent une empreinte grande médiatique : conférence de presse, forum, ateliers. D’autres laissent la proximité politique fait ombre au travail régulateur de l’agence. Il semble que les gestionnaires n’ont pas toujours ce consensus autour de la mission de l’OMRH, des cibles de résultats, des besoins du personnel, de l’allocation des ressources et de la performance.

​​​​​​​Déficience des ressources humaines

Si l’OMRH doit porter la réforme de la fonction publique, il doit avoir les ressources nécessaires pour la mettre en œuvre. Les derniers programmes de réforme de l’État n’ont pas eu vraiment un financement garanti dans le budget de la République. L’OMRH s’appuie surtout sur ses partenaires techniques et financiers pour mettre en œuvre certaines rubriques de sa réforme. Au niveau interne, l’organisation ne dispose pas les ressources de fonctionnement et humaines nécessaires pour accomplir sa mission. Pendant plusieurs années, la majorité des cellules n’ont pas de techniciens ou responsables à leur tête. La majorité du personnel offre un soutien administratif et logistique aux opérations. Il y a une carence de cadres intermédiaires.

D’autres faiblesses de l’OMRH peuvent être sa faible marge de recrutement, l’affectation de personnel non adapté à ses services, problème d’attrition et d’instabilité du personnel. On pourrait aussi soulever la duplication des rôles entre la technostructure (secrétariat technique) et les opérateurs (spécialistes de cellules). La gestion de certains dossiers stratégiques est perçue comme un symbole de pouvoir, de loyauté ou de proximité avec le Coordonnateur général. L’absence de mesures de travail et de règles internes d’organisation de travail tendent à faire accroitre les conflits au point de transformer l’institution en une arène sur fond d’interférences des autorités politiques.

L’OMRH est appelé à prendre en compte son besoin de ressources humaines qui dépend des besoins du personnel en termes de formation, d’attitudes, d’habiletés, de mobilisation et d’équipements (Mazouz et Gaudron, 2017). Il doit agir comme le médecin qui s’assure d’être en bonne santé avant même de penser à soigner les malades. Dans le cas contraire, un médecin malade n’est qu’un simple patient et n’a qu’à se soucier de sa propre maladie.

Les techniciens de l’OMRH, même en pénurie, constituent sa force d’expertise principale dans la conception de document stratégique sur la rénovation de la fonction publique. Avec la croissance de la taille de la fonction publique, le statut stratégique de l’OMRH auprès du Premier ministre et son rôle de pilote de la réforme de l’État, l’OMRH détient un levier important pour s’imposer comme un acteur incontournable dans la réingénierie de l’administration publique. Il doit se consacrer à ses responsabilités de régulation de la fonction publique et concourir à la performance des services publics grâce à des réformes qui produisent de véritables résultats mesurables.

​​​​​​​​​​​​​​Données sur les performances antérieures

Se disposer de données sur les performances antérieures de la fonction publique est fondamentale dans la capacité à connaitre la réalité de l’administration publique. Celle-ci doit pouvoir suivre dans le temps de l’évolution des indicateurs de performance de la fonction publique. Un tel système permet d’apporter les mesures correctives nécessaires au cours de la mise en œuvre des actions publiques ou encore de planifier mieux les interventions futures.

Deux (2) recensements majeurs de la fonction publique sont importants pour illustrer les efforts des gouvernements passés dans la mise en place d’un système interministériel de gestion des ressources humaines. Un système susceptible de fournir des données probantes aux fins décisionnelles.   

En premier lieu, il y a le recensement de 1996 dont l’objectif a été de réaliser un état des lieux de la fonction publique dans le but de la rationaliser et de la moderniser par la mise en place, notamment, d’un « fichier central du personnel dans le contexte du retour à l’ordre constitutionnel suite au coup d’état de 1991 avec l’appui des Partenaires techniques et financiers sous l’égide du programme d’urgence de redressement économique (PURE) » (Ambroise, 2019).

En second lieu, il y a le recensement de 2014 qui a eu pour objectif de collecter les données sur l’état de la fonction publique et aussi de « créer une base de données suffisante sur les effectifs pour inciter les services/directions des ressources humaines (GRH) à y recourir à travers le système interministériel de gestion des ressources humaines (SIGRH/fichier central) (OMRH, 2014, p.16).

Ambroise (2019) a comparé les deux (2) recensements afin d’essayer de trouver un point commun et des divergences. Il trouve que la mise en place d’un fichier central a été l’objectif commun. En guise de différence, le premier recensement visait la rationalisation et la modernisation de la fonction publique. Par contre, le second recensement visait à collecter des données dans le but de mettre en place le fichier central. Il témoigne de l’échec du recensement de 1996, 20 ans plus tard. Car, l’administration publique ne se dispose pas d’un système interministériel de gestion des ressources humaines qui est intégrée et opérationnelle aux fins d’une meilleure performance de la fonction publique. On attend encore un système de gestion qui permet le traitement des recrutements de manière électronique dans le respect des normes de méritocratie.

Somme toute, l’articulation entre recrutement par mérite et gestion par résultat souligne des écarts entre les cadres de référence de gestion et la réalité opérationnelle de l’administration publique. En dépit d’un système normatif et des outils de gestion étoffés, les institutions de l’administration centrale de l’État affichent une capacité déficiente à connaitre leur réalité en raison de faiblesses structurelles comme : instabilité institutionnelle, insuffisance de planification stratégique, déficit de ressources humaines qualifiées et faible exploitation des données (probantes). Dès lors, la performance publique ne peut être atteinte sans une cohérence accrue entre les principes méritocratiques, les pratiques de gestion et les capacités effectives de l’OMRH à piloter durablement la réforme de l’État.

Dans le but de satisfaire leur impératif organisationnel, il importe de :

• Institutionnaliser un système de planification stratégique robuste à l’OMRH, avec des objectifs mesurables, alignés sur une logique de gestion par résultats et assortis de mécanismes d’évaluation périodique ; généraliser l’approche au sein des autres organes publics avec une emphase sur les ressources humaines.
• Garantir l’indépendance et la stabilité de l’OMRH, notamment par la sécurisation du mandat de ses dirigeants et la réduction des interférences politiques dans les processus de dotation.
• Renforcer les capacités techniques et informationnelles, en investissant dans les ressources humaines qualifiées et en opérationnalisant un système intégré de données (SIGRH) pour soutenir la prise de décision fondée sur les données probantes.

Dans le prochain article, nous allons mettre l’emphase sur la capacité à livrer des organes publics, laquelle se réfère au développement, à la gestion des offres de services publics, des ressources (matérielles, humaines, etc.), et à la gestion des interfaces politico-administratives en matière de recrutement méritocratique ; les impératifs adaptatifs et évaluatifs des organes publics selon l’approche de la gestion par résultats (GPR).

Emmanuel Richemond, MAP

Maitrise en évaluation de programmes

Fondateur de l’Intérêt Général d’Haïti (IGH)

Références bibliographiques

Ambroise, A. (2019). La réforme administrative en Haïti : Survol et bilan d’une politique publique, 1971-2016. PressUniQ, Les Presses de l’Université Quisqueya.

Arrêté du 10 septembre 2014 fixant le système d’évaluation de la performance des agents de la fonction publique

Arrêté du 2 avril 2013 définissant la règle déontologique applicable aux agents de la fonction publique

Arrêté du 2 avril 2013 fixant les procédures et les modalités d’organisation des concours de recrutement donnant accès aux emplois de la fonction publique

Arrêté du 22 juillet 2015 relatif à la formation et au perfectionnement des fonctionnaires

Bernier, L. (1998). La planification stratégique au gouvernement du Québec : un cadre pour l'entrepreneuriat public. Management international, 3(1), 15-24

Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État

Décret du 17 mai 2005 portant révision du statut général de la Fonction publique

Gaudron, P., & Mazouz, B. (2017). La GPR : connaître la réalité des organisations de l'État. Dans B. Mazouz (dir.), Gestion par résultats : Concepts et pratiques de gestion de la performance des organisations de l’État (2e éd., p. 37-52). Presses de l’Université du Québec.

Mazouz, B. et Belfellah, Y. (2017). « La gestion des résultats : un cadre conceptuel de gestion de la performance globale des organisations de l’État » dans B. Mazouz (dir.), Gestion par résultats : concepts et pratiques de gestion de la performance des organisations de l’État, Québec, Presses de l’Université du Québec, p.18-35

OMRH, Rapport sur le recensement des agents de la fonction publique, Décembre 2014

OCDE (2021), Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique : Haïti : Renforcer l'administration pour une gouvernance publique résiliente et durable, Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, p.152, URL : https://doi.org/10.1787/f826ac45-fr, Consulté le 30 juin 2025

Union européenne-Haïti (2012). Programme indicatif national : 11^e FED 2014-2020. https://www.gtai.de/resource/blob/26728/c2d4ed990a71f9d7e0fb043eca3d8d6d/pro201711275008-data.pdf