Dans l’article précédent, nous avons vu que l’administration publique haïtienne demeure limitée dans sa capacité à fournir des services publics efficaces en raison d’une fonction publique peu méritocratique, d’une mauvaise répartition des ressources et d’une architecture institutionnelle défaillante.
Aussi, on a remarqué que le clientélisme, le népotisme et les recrutements arbitraires affaiblissent la qualité des ressources humaines et la performance des institutions. Malgré l’existence de mécanismes de coordination comme le CSAFP, l’OMRH, le Forum des directeurs généraux et les CMRA, leur fonctionnement reste boiteux. Le renforcement du recrutement fondé sur le mérite, la coordination politico-administrative et les capacités institutionnelles sont donc indispensables pour améliorer durablement la performance de l’État et la qualité des services.
Dans le présent et dernier article, nous allons mettre l’accent sur les impératifs adaptatifs et évaluatifs des organes publics selon l’approche de la gestion par résultats (GPR). En effet, nous mettrons l’emphase sur la déficience de l’évaluation de performance des fonctionnaires et aussi des politiques publiques, et de l’implantation du management stratégique dans les organes publics.
La capacité d’adaptation est « appréciée à travers des résultats obtenus en matière de mise en œuvre stratégique, de restructuration, de révision, des processus administratifs, de conception/exécution des projets, de renouvellement du leadership et de la culture organisationnelle » (Mazouz et Belfellah, 2017, p.18). Ici, il est question de savoir si l’organisation est en mesure d’évoluer ou est contrainte de se disparaitre, ou de confier certaines de ses activités à une firme tierce, « tenant compte de sa mission, de la vision de ses dirigeants, des cibles de résultats identifiés, de ses performances antérieures et du niveau de ses ressources » (Mazouz et Belfellah, 2017, p.18).
Selon Lemay (2017), l’approche post-bureaucratie, exigeant une gestion publique marquée par l’ouverture, la collaboration et la performance accrue, ne saurait prendre forme que par la stratégie sectorielle (p.69). L’auteur affirme que le management stratégique représente la réponse à la quête d’une performance accrue. Il permet l’adaptation de l’organisation à son environnement. En effet, l’organisation doit avoir une vision globale et intégrée de son secteur tout en s’ajustant aux facteurs contextuels (technologie, législatifs, environnement, macro-économique) et en gérant les réseaux inter-organisationnels de son secteur sous le prisme du management stratégique. L’adaptation de l’organisation dépend par la compréhension des enjeux et intérêts des acteurs du secteur (Lemay, 2017).
L’approche sectorielle fait appel à la maitrise de la ressource interactive qui suppose une collaboration des acteurs du secteur et une coordination de leurs activités afin d’atteindre une performance globale. Avant même de s’adapter, l’organisation doit afficher sa capacité à connaitre sa réalité en termes de mission, vision, performance antérieure, cibles de résultats. Les gestionnaires doivent être capables de traduire la vision de l’organisation en stratégies, plans d’actions, et à mettre en place des projets-résultats.
Les défaillances des institutions publiques et l’inefficience de l’action publique montrent que l’administration publique ne s’adapte pas de manière optimale aux facteurs contextuels. Malgré les nombreux avantages qu’offrent les technologies de l’information, l’offre de services publics demeurent traditionnels et ne sont pas accessibles aux usagers. Aussi, le financement de projets technologiques par les partenaires financiers du pays ne permet pas d’avoir un système numérique capable de soutenir les prises de décisions en matières de ressources humaines à partir de données probantes.
Dans le domaine des ressources humaines, il n’y a pas un système intégré de gestion des ressources humaines permettant de gérer les aspects clés des ressources humaines, en particulier la planification des effectifs, les données sur les effectifs et les emplois. Si les plans sectoriels constituent des extrants du processus décisionnel et de pilotage incarné par le management stratégique, bon nombre de ministères ne disposent pas de tels guides. Il leur est difficile de mobiliser les ressources nécessaires ou de les maitriser dans une logique de performance du secteur.
Sans la planification stratégique, les organes publics ne sauraient apprécier les résultats de mise en œuvre stratégique ni examiner à l’aide d’indicateurs de performance la contribution des agents publics ou de l’organisme en question à la performance du secteur ou globale. On a pu voir que la capacité à livrer permet de gérer les interfaces politico-administratives. Donc, les mécanismes d’interaction entre les organes publics ont un sens quand ils servent les objectifs stratégiques sectoriels ou globaux. Ces objectifs doivent être entérinés dans des plans stratégiques, déclinés en suite en plans d’actions assortis d’indicateurs de résultats.
On ne saurait apprécier les extrants des processus administratifs et des projets sans avoir des cibles de résultats préalables. À tout moment, tous les organes publics doivent pouvoir suivre à l’aide de tableaux de bord stratégiques et opérationnels la concordance des résultats atteints aux cibles de résultats. Ce travail a un sens si on dispose de plans bien ficelés et non des bouts de documents issus de ministères qui n’ont ni les ressources ni la volonté de connaitre leur réalité organisationnelle. En effet, il est courant que des ministères transmettent leurs rapports à la Primature aux fins d’appréciation et de compilation pour constituer le bilan du gouvernement. Bon nombre de ces rapports ne contiennent ni de statistiques ni de résultats assortis d’indicateurs vérifiables. Juste des activités. Sans indicateurs. Une dynamique qui entrave la capacité à apprendre des institutions publiques. Il est primordial que les organes publics disposent de bon outils numériques pour apprécier leurs résultats sectoriels et pour compiler leurs données de résultats pour les apprentissages, décisions et planification futurs.
La capacité à apprendre « s’apprécie à travers l’évaluation périodique et formelle du cadre officiel de gestion mis en place et des résultats obtenus, mais aussi des écarts sur cibles de résultats constatés et analysés, et des améliorations globales qui devraient servir pour réaliser des apprentissages à la fois individuels et organisationnels » (Mazouz et Belfellah, 2017, p.18). La capacité à apprendre correspond au facteur évaluatif et se base sur les cadres officiels de gestion.
Dans la section consacrée à la capacité de connaître la réalité organisationnelle, une attention particulière doit être accordée à l’arrêté du 10 septembre 2014 fixant le système d’évaluation de la performance des agents de la fonction publique. Son article 4 définit l’évaluation comme « une démarche administrative annuelle basée sur des critères objectifs conformes à leur niveau de compétence et de responsabilités ». Elle vise à éclairer les décisions relatives à l’optimisation des ressources humaines, à l’efficience administrative et à l’amélioration de la qualité des services publics. Le processus doit notamment permettre de mesurer le rendement des fonctionnaires et le degré d’atteinte des objectifs fixés. L’OMRH en assure la coordination et la supervision, conçoit les outils nécessaires, accompagne les directions des ressources humaines et veille à la conformité des évaluations. Les autorités administratives sont, quant à elles, responsables de sa mise en œuvre du processus, de la communication des objectifs et des décisions qui en découlent.
Toutefois, un écart important subsiste entre ce cadre normatif et les pratiques administratives. Les évaluations demeurent peu systématiques et reposent rarement sur des mandats clairement définis ou des indicateurs de performance mesurables. Certains fonctionnaires peuvent ainsi passer plusieurs années sans être évalués. L’absence prolongée d’un système numérique intégré a également limité la capacité de l’OMRH à suivre le processus dans son ensemble, à apprécier les résultats obtenus et à orienter les décisions stratégiques en matière de ressources humaines.
En matière de politiques publiques, beaucoup de programmes ou de plans de l’administration publique n’ont jamais eu de cadre d’évaluation durant leur période d’implémentation (ex. Programmes cadres de réforme de l’État : 2007-2012 ; 2012-2017). Dans ce cas, ces documents cadres ne sont pas appréhendés par la majorité des fonctionnaires, comme fut le cas du Plan de réforme de l’État (PCRE-2012-2017) selon le rapport d’évaluation (Cantave et Sánchez, 2017). Ces évaluateurs ajoutent que la moitié des ministères consultés au cours de cette évaluation ont affirmé n’avoir pas eu connaissance de ce plan dans lequel leurs responsabilités n’ont pas été clairement spécifiées. Donc, si les fonctionnaires n’appréhendent pas le cadre stratégique relatif à la réforme de l’administration publique, on ne pourrait pas évaluer leur rendement (contribution) aux résultats de ladite réforme. Si les résultats de l’évaluation de performance visent à alimenter le processus décisionnel, les autorités se privent alors d’un outil essentiel pour optimiser les ressources humaines et les services publics dans le cadre de la rénovation et la réingénierie de la fonction publique.
De plus, le PCRE-2012-2017 a failli de mettre en place les plans de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation des résultats (Cantave et Sánchez, 2017). C’était au début le cas du PME-2018-2023. Plusieurs années après son lancement, le Programme de modernisation de l’État (PME-2018-2023) aurait eu aussi beaucoup de peine à mettre en place un cadre d’évaluation du programme.
Avec des organes publics qui n’ont ni de plans stratégiques ni de plans opérationnels, c’est difficile d’avoir quelque chose à évaluer périodiquement et formellement en termes de résultats. C’est difficile de déceler des écarts sur les cibles de résultats sans avoir de cadre d’évaluation.
L’évaluation de programmes « est une démarche systématique d’appréciation de la valeur d’un programme au regard de critères explicites, effectués dans le but d’éclairer la prise de décision. Elle comprend notamment, les travaux visant à faire état des résultats des programmes et ceux permettant d’en apprécier, entre autres, la pertinence, l’efficacité ou l’efficience » (Secrétariat du Conseil du trésor). Sa réalisation peut se faire en plusieurs étapes du cycle de vie d’un programme.
Au Québec, l’encadrement de l’évaluation de programmes, au niveau gouvernemental, par la « Directive sur l’évaluation de programme dans les ministères et les organismes (…) favorisant le recours à l’évaluation de programme dans l’administration gouvernementale » (Secrétariat du Conseil du trésor). Les processus d’évaluation de programme sont aussi encadrés par des instructions, des guides et outils qui soutiennent les ministères et organismes. Pour le gouvernement fédéral canadien, les obligations en matière d’évaluation sont encadrées par les instruments suivants : Politique sur les résultats, Directive sur les résultats, procédures obligatoires pour les évaluations et normes pour l’évaluation. Le but de l’évaluation est de collecter et d’examiner les données probantes afin « d’évaluer le rendement de programmes, des initiatives et des politiques de façon systématique et neutre » et de tirer les apprentissages permettant d’améliorer les interventions publiques et leurs résultats (Gouvernement du Canada). Selon le gouvernement canadien, les évaluations soutiennent les processus décisionnels des gestionnaires, la culture de reddition de compte, de transparence, de responsabilisation et aussi d’innovation.
Les scandales de corruption autour de grands programmes publics comme ceux liés au tremblement de terre en Haïti (2010), à l’ouragan Mathieu en 2017, au séisme dévastateur de 2021 dans la Péninsule Sud, aux fonds Petrocaribe montrent les conséquences néfastes de la déficience ou de l’absence de mécanismes de suivi et d’évaluation, de transparence, de responsabilisation et de reddition de comptes. Aussi, le Conseil des ministres, le Parlement, et même les institutions de contrôle comme la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif (CSC-CA) sont ainsi privées de données probantes pour prendre des décisions afin d’améliorer les résultats publics ou de les communiquer aux usagers. Dans ces conditions, on ignore si les politiques publiques ont été mises en œuvre sur des critères de pertinence, d’efficience et d’économie, entre autres.
Nous avons pu soulever que l’OMRH n’a pas ni de plan stratégique pour organiser, développer, pourvoir ses ressources humaines. Les programmes adoptés devraient faire partie du plan stratégique adopté. L’absence de tels plans ne permettent pas aux directions des ressources humaines des ministères de s’aligner sur des cadres de référence pilotés par l’OMRH (Primature, 2018). De plus, l’absence de plans stratégiques dans la plupart des organes publics ne permettent pas non plus de faire une bonne gestion des ressources humaines et une bonne évaluation des résultats. Dans ces conditions, tout exercice de mesure de la performance des ressources humaines demeure difficile. Privant ainsi, les autorités d’intrants décisionnels importants.
Somme toute, les ministères ou organes publics doivent se conformer à leurs impératifs organisationnels, managériales, adaptatifs et évaluatifs.
- Adopter des progiciels de gestion pour optimiser les processus de ressources humaines ;
- Transformer le forum des directeurs généraux en un espace de communication régulière, de débat et d’émergence de politiques publiques ;
- Alléger le mode de convocation du forum des directeurs généraux ;
- Organiser des rencontres entre le Directeur général, des membres du CMRA et des directeurs techniques et coordonnateurs d’Unités constituant l’équipe de direction ;
- Organiser des rencontres régulières entre tous les membres du CMRA et l’OMRH pour discuter des suivis des politiques publiques en matière de ressources humaines, communiquer autour des enjeux et défis, et échanger les bonnes pratiques ;
- Instituer des concertations entre les directeurs des ressources humaines et l’OMRH autour de la régulation des activités de ressources humaines et la planification stratégique des ressources humaines en fonction des priorités du ministère, et la cohérence des politiques sectorielles avec la politique générale de l’État (art. 110 du DACE).
- Adopter un système de mesure systématique de la performance ;
- Accroitre sa capacité à apprendre passe par la « définition d’orientations stratégiques, la définition de cibles, des méthodes de calculs sur les indicateurs, une collecte systématique des données de réalisation, identifier les goulots d’étranglements associés aux écarts de performance, établir les ajustements à apporter et les mettre en œuvre par le biais de plans d’amélioration continue » (Collerette et Mazouz, 2017, p.135).
Références bibliographiques
Cantave, P.-R., & Sánchez, E. (2017). Appui à l’évaluation de la mise en œuvre du programme-cadre de réforme de l’État 2012-2017 (Rapport final d’évaluation, MCT 42). Gouvernement d’Haïti & Union européenne.
Collerette, P., & Mazouz, B. (2017). La stratégie de mise en œuvre et les facteurs de succès d’une gestion par résultats. Dans B. Mazouz (dir.), Gestion par résultats : Concepts et pratiques de gestion de la performance des organisations de l’État (2e éd., p. 115-154). Presses de l’Université du Québec
Lemay, L. (2017). ‘’La stratégie revisitée par la gestion des résultats : une réponse d’adaptation et d’évolution des organisations de l’État’’ dans B. Mazouz 9dir), Gestion par résultats : concepts et pratiques de gestion de la performance des organisations de l’État, Québec, Presses de l’Université du Québec, p.53-67
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