Haïti : au-delà du calendrier, reconstruire les conditions de l’élection

Mais une démocratie ne se rétablit pas par calendrier. Le processus électoral obéit certes à une architecture juridique. Il procède d’actes formels, d’un calendrier, de dispositions réglementaires, de décisions administratives et, à terme, de la convocation du peuple à exercer sa souveraineté par le suffrage. Cette dimension normative est indispensable. Elle donne au processus son fondement, son ordonnancement et sa légalité. Mais elle ne saurait, à elle seule, lui conférer son effectivité.

Une date électorale peut constituer un objectif politique, mobiliser les institutions, rassurer les partenaires et donner une direction à une transition. Elle ne devient cependant crédible que lorsqu’elle correspond à une capacité réelle d’organiser le scrutin. Entre l’annonce d’une élection et la possibilité de la tenir s’étend tout un territoire institutionnel, humain, administratif, logistique et sécuritaire que le CEP semble parfois reléguer au second plan. À mesure donc que l’échéance électorale est invoquée dans le discours public, une question plus exigeante s’impose : les conditions concrètes de sa réalisation progressent-elles au même rythme que les annonces qui la promettent ?

Car une élection n’existe pas seulement dans un calendrier. Elle existe dans la capacité d’un État à rendre le suffrage possible, accessible, sécurisé et crédible. Or le pays auquel s’applique aujourd’hui le calendrier électoral n’est plus exactement celui pour lequel furent conçus les anciens repères administratifs, démographiques et territoriaux du vote. Les déplacements massifs de population, la perte de contrôle de certaines zones, la fragilisation des infrastructures publiques, la rupture de plusieurs axes de circulation et l’érosion de la présence étatique ont profondément modifié la géographie humaine du pays. La cartographie électorale reste encore largement construite sur des repères territoriaux et démographiques que les déplacements de population et l’insécurité ont profondément bouleversés. Certains centres de vote sont devenus inaccessibles ou ont été détruits, des axes routiers nécessaires à l’acheminement du matériel électoral sont compromis et les bases électorales n’intègrent pas suffisamment les déplacements récents de population.  Dès lors, le véritable enjeu n’est plus seulement de savoir quand les Haïtiens voteront. Il consiste à déterminer où, dans quelles conditions, sous quelle protection, et parfois même au titre de quel rattachement territorial, ils pourront exercer ce droit. C’est toute la différence entre proclamer une échéance et construire un processus.

Les déplacements massifs provoqués par la crise sécuritaire ont profondément modifié la géographie humaine du pays. Avec plus de 1,4 million de personnes déplacées à l’intérieur du territoire, Haïti se trouve confrontée à une recomposition démographique d’une ampleur qui ne peut plus être considérée comme périphérique dans la préparation des élections. Des centaines de milliers de citoyens vivent désormais loin de leur lieu de résidence habituel, parfois dans une grande précarité administrative, tandis que plusieurs portions du territoire demeurent difficilement accessibles.

À la rupture territoriale s’ajoute ainsi une difficulté documentaire : nombre de déplacés ont perdu leurs pièces d’identification, doivent les renouveler ou se trouvent éloignés des structures administratives auxquelles ils avaient traditionnellement accès. Or la Carte d’identification nationale ne constitue pas un simple document administratif ; elle demeure l’instrument indispensable à l’exercice du droit de vote. Il convient, à cet égard, de reconnaître les efforts engagés par l’Office national d’Identification pour maintenir et étendre le service d’identification dans un environnement particulièrement contraignant. L’institution demeure au cœur de toute perspective sérieuse de retour aux urnes ; les autorités elles-mêmes ont récemment souligné son degré de préparation tout en reconnaissant la nécessité de renforcer ses moyens financiers et techniques. Car derrière la question de l’identification se dessine une exigence démocratique plus fondamentale : le déplacement d’un citoyen ne saurait emporter le déplacement de ses droits, encore moins leur disparition. Le problème devient encore plus complexe lorsque le déplacement n’est pas définitif. Certains citoyens changent plusieurs fois de lieu d’accueil. Certains vivent dans des sites collectifs ; beaucoup d’autres sont hébergés par des familles. Certains espèrent retourner dans leur commune d’origine tandis que d’autres reconstruisent progressivement leur existence ailleurs. La mobilité forcée produit ainsi une population électorale mouvante à laquelle une administration conçue pour gérer des populations territorialement stables doit désormais répondre.

Voilà pourquoi une élection crédible en Haïti suppose désormais beaucoup plus qu’une liste électorale actualisée. Elle exige une véritable reconfiguration de la géographie du suffrage. Il faut savoir où se trouvent les électeurs, déterminer quels centres sont encore accessibles, identifier ceux qui doivent être déplacés, créer des centres de repli lorsque cela est nécessaire, organiser juridiquement le transfert temporaire de certains électeurs et établir une correspondance fiable entre données démographiques, identification nationale et cartographie électorale. Cette question est d’autant plus délicate qu’elle touche directement à l’égalité du suffrage. Une solution improvisée pourrait certes permettre matériellement à certaines personnes de voter, mais créer simultanément des contestations sur leur rattachement électoral, leur circonscription ou la représentation politique des territoires dont elles sont originaires.

Le problème est donc simultanément humanitaire, électoral, juridique et constitutionnel.

Le cadre juridique lui-même mérite, sur ce point, une attention particulière. La législation électorale existante organise les centres de vote, les circonscriptions et la localisation des électeurs, mais ne répond pas explicitement à une situation caractérisée par des déplacements internes massifs et par la perte temporaire du contrôle de certaines parties du territoire. Il existe ainsi une différence considérable entre vouloir organiser les élections et construire juridiquement et matériellement la possibilité de les organiser. Cette distinction devient encore plus importante lorsqu’on aborde la sécurité.

Depuis plusieurs années, les politiques de sécurité se succèdent, les dispositifs changent, les annonces se multiplient, les moyens nationaux et internationaux sont réaménagés, tandis que la géographie de l’insécurité continue elle-même d’évoluer. Il serait intellectuellement trop commode de distribuer sommairement les responsabilités. La crise sécuritaire haïtienne est trop profonde, trop complexe et trop ancienne pour être réduite à l’échec d’une institution, d’un gouvernement ou d’une stratégie particulière. Mais la prudence dans le jugement ne doit pas conduire à l’indulgence dans l’évaluation. À force de mesurer l’action sécuritaire à l’aune des dispositifs annoncés, des effectifs mobilisés, des réunions organisées ou des opérations ponctuelles, on risque d’oublier l’indicateur qui importe véritablement : le territoire effectivement sécurisé et la liberté de circulation effectivement restaurée.

Dans une perspective électorale, cette distinction est capitale. Sécuriser une élection ne consiste pas uniquement à placer des policiers et/ou des militaires devant les centres de vote le jour du scrutin. Il faut pouvoir acheminer les bulletins et le matériel plusieurs jours auparavant. Il faut permettre aux agents électoraux de rejoindre leurs postes. Il faut sécuriser les entrepôts, les bureaux électoraux, les axes routiers et les opérations d’enregistrement. Il faut garantir la circulation des candidats, des observateurs et des mandataires. Il faut surtout permettre au citoyen de se rendre à son bureau de vote sans devoir négocier son passage avec une autorité autre que celle de la République. C’est pourquoi la sécurité électorale commence bien avant l’élection. Lorsque certaines voies de communication deviennent impraticables, lorsque des populations abandonnent leur résidence, lorsque des bâtiments publics ne peuvent plus être utilisés et lorsque l’État ne peut garantir durablement la circulation dans certains espaces, ce n’est pas seulement la sécurité publique qui est affectée : c’est l’architecture même du suffrage qui est désorganisée. La sécurité, la gouvernance électorale, l’information géospatiale et l’intégration des déplacés ne peuvent être pensées séparément. La sécurité rend possible l’administration électorale ; celle-ci doit disposer de données territoriales actualisées pour déterminer où intervenir et comment intégrer les citoyens déplacés. C’est probablement à cet endroit que devrait commencer une réévaluation sereine des stratégies conduites jusqu’à présent.

Il ne suffit plus d’espérer une amélioration générale de la sécurité avant d’organiser les élections. Une telle approche risque d’enfermer le pays dans une attente indéfinie. À l’inverse, vouloir organiser les élections indépendamment de la réalité sécuritaire serait tout aussi hasardeux. Une troisième voie s’impose cependant : territorialiser simultanément la stratégie électorale et la stratégie de sécurité.

Il faudrait cesser de considérer le territoire national comme un ensemble homogène. Les conditions de préparation d’une élection ne sont manifestement pas identiques partout. Certaines zones peuvent être relativement accessibles ; d’autres nécessitent des mesures renforcées ; d’autres encore peuvent imposer la relocalisation temporaire de centres de vote ou la création de zones de repli. Cette différenciation n’équivaut pas à consacrer la perte d’une partie du territoire national. Elle signifie exactement le contraire : reconnaître la réalité afin de reconstruire progressivement la capacité de l’État à y exercer ses fonctions. Car la carte électorale est aussi une carte de l’État. Là où l’État peut identifier un citoyen, enregistrer son changement de situation, installer un centre électoral, sécuriser l’accès à ce centre et garantir la transmission du résultat, il manifeste concrètement son autorité. Là où ces opérations deviennent impossibles, la difficulté n’est plus simplement électorale : elle révèle une rupture de la présence publique. C’est pourquoi reconfigurer la cartographie électorale ne devrait pas être considéré comme une opération administrative secondaire réservée au CEP. Il s’agit d’un chantier de souveraineté.

Il importe, à cet égard, de croiser les données électorales, démographiques, géospatiales et sécuritaires, de créer des centres de vote de repli et d’organiser des opérations mobiles d’identification et d’inscription pour les populations déplacées. Ces orientations ont un mérite essentiel : elles replacent le territoire réel au centre de la décision publique. Mais cette démarche exige une coordination qui dépasse largement les compétences d’une seule institution. L’élection devient donc, dans les circonstances actuelles, une opération interministérielle et interinstitutionnelle de très grande ampleur. C’est précisément ici qu’une autre difficulté doit être abordée avec la même sérénité : la relation entre le Gouvernement et le Conseil électoral provisoire.

Dans une démocratie stabilisée, une certaine distance entre le pouvoir exécutif et l’organisme électoral est non seulement normale, mais nécessaire. L’indépendance de l’arbitre électoral doit être protégée contre toute tentative d’ingérence. Mais l’indépendance ne saurait signifier isolement, hostilité permanente ou paralysie institutionnelle. L’indépendance institutionnelle n’est pas le refus de coopérer. Elle est la capacité de coopérer sans se soumettre. Le CEP détient la compétence électorale. Le gouvernement dispose, lui, d’une partie essentielle des moyens sans lesquels cette compétence ne peut matériellement s’exercer : sécurité, administration territoriale, financement public, infrastructures, coordination interministérielle, mobilisation de certains services de l’État. Cette interdépendance impose une évidence : le gouvernement et le CEP sont condamnés à réussir ensemble. Ni la subordination du CEP au pouvoir exécutif, ni l’installation d’un CEP fonctionnant comme une île institutionnelle ne constituent des solutions viables. Ce qu’exige la situation, c’est une coopération franche, méthodique et traçable, avec une délimitation rigoureuse des responsabilités de chacun. L’indépendance du CEP doit être préservée dans la conduite du processus et l’administration du scrutin. Le gouvernement doit, de son côté, assumer pleinement sa responsabilité en matière de sécurisation, de mobilisation des administrations compétentes, de financement et d’appui logistique.

Si le Gouvernement et le CEP avancent selon des logiques différentes, si les informations circulent mal, si les calendriers ne sont pas harmonisés, si la sécurité est planifiée indépendamment de la cartographie ou si les décisions administratives tardent à accompagner les besoins du processus électoral, la date annoncée risque de devenir le point de convergence de toutes les incohérences accumulées en amont.

Le problème ne consiste donc pas à savoir qui, du Gouvernement ou du CEP, sortira gagnant d’un bras de fer. Si l’un gagne contre l’autre, c’est probablement le processus électoral qui aura perdu. Ce qu’il faut préserver, ce n’est pas l’orgueil institutionnel des acteurs, mais la capacité de l’État à organiser des élections crédibles. Une sorte de diplomatie institutionnelle intérieure devient ainsi nécessaire : suffisamment de distance pour garantir l’indépendance, suffisamment de proximité pour permettre l’action, suffisamment de transparence pour prévenir la suspicion. Le pays ne peut raisonnablement demander à deux institutions de conduire ensemble l’opération publique la plus déterminante de la transition tout en laissant leur relation s’épuiser dans la défiance. Les désaccords sont légitimes. Ils peuvent même être salutaires lorsqu’ils contribuent à préciser les compétences et à renforcer les garanties. Mais ils deviennent préoccupants dès lors qu’ils compromettent l’exécution d’un calendrier dont les mêmes institutions auront ensuite à répondre devant la Nation.

Une élection ne commence pas le jour du scrutin. Elle commence lorsque le droit, les institutions, le territoire et la sécurité convergent suffisamment pour permettre à chaque citoyen d’exercer effectivement son suffrage, à chaque candidat de concourir équitablement et à l’État de demeurer l’État de tous plutôt que l’instrument de quelques-uns.

Dans l’Haïti d’aujourd’hui, c’est peut-être là, bien davantage que dans l’annonce d’une date, que commence véritablement le retour à l’ordre démocratique.