Initié et animé par la Banque Mondiale, l’atelier sur la gestion des investissements publics (GIP) en Haïti tenu le 26 novembre 2014 à Hôtel Montana n’a pas seulement été consacré aux constats mais il s’est achevé sur un ensemble de recommandations. Peut-on esquisser d’ores et déjà les lignes de cette cure de modernité, de changement, qui devra tout autant porter sur l’avenir que sur le présent ? Certainement. Donc, la deuxième phase du projet de Rapport de la Banque Mondiale, présentée en grande partie par Mamadou Deme, a fait l’objet de discussions et consultations entre les participants autour des principales étapes nécessaires à la réalisation de tout projet d’investissement. Rappelons-les ici : cadre réglementaire et légal – identification et planification (budgétisation) – passation des marchés – exécution – suivi et évaluation (audit). La première indication fondamentale repérée par la Banque Mondiale est que ces deux instruments salutaires, la liste des recommandations et le plan d’actions, sont effectivement réalisables et indispensables. La cohérence des politiques économiques de la gouvernance pourrait être aidée par l’efficacité du système de (GIP). C’est un chantier immense, sans doute, le grand projet de réforme au sein de l’administration publique. Résumé des recommandations: - Il est primordial que le Gouvernement s’assure que les différents ministères et services publics appliquent les lois et règlements en vigueur. L’efficacité du système de GIP ne peut s’améliorer que si l’accent est mis sur le respect de règles fondamentales dans la gestion des projets comme l'arrivée à maturité (conception et justification) avant l'inscription des projets au PIP ; le suivi systématique (y compris physique) des projets, mais dont l’envergure serait modulée par le profil de risque ; l’utilisation adéquate des ressources garantie par des audits a posteriori et la mobilisation des financements nécessaires pour accroître la qualification du personnel. Ces mesures contribueront toutes à l’atteinte de l’objectif fondamental, soit l’utilisation optimale des dépenses publiques et l’efficacité du système d’investissement en vue d’une croissance économique durable. Par conséquent, un certain nombre d’axes prioritaires de réformes ont été identifiés car ils sont susceptibles d’induire des effets positifs à très court terme. - Un des axes prioritaires importants est l’implantation d’un système de comptabilité permettant d’assurer le suivi des dépenses des projets d’investissement, de manière à diminuer les risques fiduciaires associés à la situation actuelle. A cet égard, il apparait souhaitable d’auditer l’application SYSCOMPTE, utilisée par certains ministères et organismes, pour évaluer la fiabilité des données financières, la netteté de la piste de vérification, les contrôles existants ainsi que la qualité des outils de production des rapports. L’évaluation devrait envisager la possibilité d’améliorer SYSCOMPTE afin qu’il puisse être utilisé comme un module comptable pour les projets d’investissement. A défaut, un nouveau logiciel ad hoc devra être installé pour garantir l’enregistrement, le suivi et le contrôle et de l’information budgétaire et financière des projets d’investissement ainsi que la production de rapports correspondants. - Une autre action prioritaire consiste à élaborer et à mettre en œuvre des critères rigoureux pour la sélection et l’enregistrement des projets, telles que a) l’obligation de documenter et de justifier les projets ; b) la nécessité que les projets satisfassent à des critères minimaux de cohérence avec les objectifs stratégiques de l’Etat et du ministère concerné ; c) l’obligation que les projets constituent effectivement une dépense d’investissement et non de fonctionnement ; et d) la nécessité que le PIP soit exhaustif et couvre, outre les projets sur ressources nationales, tous ceux bénéficiant de financements extérieurs. - Le Ministère de la Planification et de la Cooperation Externe et les ministères sectoriels devraient allouer des ressources suffisantes au suivi des projets, y compris à des visites périodiques sur le terrain dont le calendrier serait élaboré en fonction d’une évaluation fondée sur les risques. Cette mesure est nécessaire pour éliminer la pratique actuelle de libération des tranches de prêt sans assurance raisonnable sur l’état d’avancement du projet. Ces activités de suivi pourraient être réalisées par le personnel actuel ou en ayant recours à des entreprises, en cas d’insuffisance de ressources. - La rationalisation du circuit de traitement des dépenses et de la passation des marchés et la mise en œuvre de mécanismes de contrôle plus efficace augmenteraient de manière significative la performance du système de gestion des investissements. La mise en place de comptables publics, si elle ne peut à elle seule résoudre tous les problèmes, a démontré, lors de la phase pilote, qu’elle constitue un grand pas vers la rationalisation du système et l’instauration de meilleurs contrôles. - D’autres actions portant sur un renforcement des pratiques lors de la préparation, de la sélection et de la budgétisation des projets augmenteraient également l’efficacité du système de GIP. Dans ce domaine, les recommandations à moyen terme sont les suivantes : . Le MPCE devrait doter chacun des ministères ne disposant pas de plan stratégique d’un guide d’orientation précisant, outre les principes généraux, les critères spécifiques dont le secteur devrait tenir compte pour sélectionner ses projets d’investissement. Ces guides d’orientation devraient être préparés en collaboration avec les ministères sectoriels concernés. . Le MPCE devrait fixer des indicateurs clairs qui, tenant compte du niveau de risque (valeur du projet, complexité, etc.), permettent de déterminer la profondeur des études requises (analyse préliminaire, étude de préfaisabilité, de faisabilité …) pour l’inclusion d’un projet dans le Programme d'Ivestissement Public. L’appréhension du risque doit être déterminante non seulement pour fixer le niveau de détail de la documentation du projet, mais également pour établir la fréquence des rapports. . Le MPCE doit être le garant de la préservation de l’intégrité du budget d’investissement approuvé par le Parlement. Il s’ensuit que les modifications aux projets approuvés ou leur annulation doivent obtenir l’approbation préalable du MPCE, lequel doit en informer le Parlement et le public (via internet) avec célérité et en toute transparence. - Les recommandations à moyen terme portant sur la phase d’exécution des projets sont les suivantes : . Le budget devrait comprendre une information détaillée sur les projets qu’ils portent sur des écoles, des dispensaires, des postes de police, des routes rurales ou des travaux d’irrigation, etc. Cette information, classée par région et par municipalité, devrait être publiée, aux frais de l’Etat, dans les médias locaux et affichée dans les bâtiments publics locaux pendant toute la mise en œuvre des projets. . Le MEF devait mettre en place un système de plan de trésorerie glissant pour faciliter la mise en oeuvre des projets. Les ministères sectoriels devraient soumettre au Trésor, au moins tous les trimestres, leurs besoins de financement et leurs plans de passation des marchés révisés. Le Trésor pourrait ainsi, sur la base des disponibilités de trésorerie, et compte tenu des besoins relatifs des ministères, fixer des plafonds sectoriels d’investissement. Ceux-ci permettraient aux ministères de hiérarchiser les projets devant faire l’objet de leurs demandes de transfert. - Avec l’assistance des bailleurs de fonds, le Gouvernement devrait profiter de la réforme de la gestion des finances publiques en cours pour commencer à mettre en œuvre les changements recommandés au système de GIP. L’ampleur des réformes envisagées – touchant tant aux phases de planification, d’évaluation, de sélection, de programmation, et de suivi des projets – nécessitera un appui conséquent tant en termes de formation, que d’assistance technique et de fourniture d’équipements. C’est la raison pour laquelle le rapport présente un plan d’action. La reproduction in extension de ces recommandations sert de relais d’opinion dans ce pays si peu ignorant – ou insensible ? en matière de questions économiques. En les diffusant en fin de compte arriverons-nous à construire un Etat et une nation tournés vers la bonne gouvernance et la croissance. Ici, il faut bien s’imprégner de l’esprit constructif de l’étude systémique réalisée sur notre système de gestion des investissements publics afin de s’engager plus étroitement dans les débats nationaux essentiels pour notre développement économique. Une série de défis primordiaux ont été à brûle-pourpoint relevés : l’absence du PIP triennal, et des unités de planification / programmation, la complexité des procédures de passation des marchés, le problème des ressources humaines qualifiées, la question des coûts récurrents, etc. Les descriptions structurelles du fonctionnement de notre Etat, si l’on préfère, de notre administration, telles qu’en fournit l’évaluation approfondie de la Banque Mondiale, offrent nettement une compréhension exacte de ses défaillances et de ses retards fâcheux. Des solutions appropriées sont proposées pour rendre solidaires la réflexion et l’action en conséquence. Il y a plus : le plan d’action, proposé par l’équipe de la Banque Mondiale, a aussi intégré la durée dans sa mise en œuvre. La nécessité de redresser notre situation – notre économie – oblige les autorités publiques à intensifier la réorganisation des finances publiques pour réduire leurs coûts et améliorer leur efficacité. PLAN D’ACTIONS Priorités à court terme (horizon 2015 – 2016) : 1- Implanter un système comptable et financier pour le suivi effectif des dépenses des projets 2- Simplifier et rationaliser les procédures d’exécution des marchés et des dépenses tout en renforçant les contrôles sur les risques fiduciaires 3- Améliorer le suivi des réalisations, l’évaluation et le contrôle des projets 4- Affiner le contenu et la préparation du PIP IMPLANTER UN SYSTEME COMPTABLE ET FINANCER POUR LE SUIVI EFFECTIF DES DEPENSES DES PROJETS Objectif : Enregistrer toutes les dépenses d’investissement public, accroître les contrôles, améliorer le «reporting» financier et budgétaire - Analyser les systèmes existants : SYSCOMPTE et SYSDEP - Choisir un système de comptabilité pour les investissements publics - Implanter le système dans tous les ministères - Calendrier : 2015 – 2016 - Entités Responsables : MEF/Trésor/DGB/DASIP, MPCE/DSE, MEF/IT SIMPLIFIER ET RATIONALISER LES PROCEDURES D’EXECUTION DES MARCHES ET DES DEPENSES Objectif : Augmenter l’absorption des crédits d’investissement en augmentant les contrôles sur les risques - Analyser et cartographier les procédures actuelles de passation des marchés et des dépenses - Proposer des mesures de simplification, de rationalisation et de réduction des délais - Implanter dans 2 ministères pilotes - Calendrier : 2015 – 2016 - Entités Responsables : Ministères Pilotes, CSRFP, Commission nationale de Passation des Marchés Publics AMELIORER LE SUIVI DES REALISATIONS, L’EVALUATION ET CONTROLE DES PROJETS Objectifs : Renforcer les contrôles a posteriori sur les projets d’investissement public - DSE : Allouer un budget pour le suivi physique des projets - Etablir et mettre en œuvre un plan de suivi physique des projets - IGF : Inclure 3-4 projets dans le plan annuel d’audit - CSCCA : Inclure 3-4 projets dans le plan annuel d’audit - Calendrier : 2014 – 2016 - Entités Responsables : MPCE, IGF, CSCCA AFFINER LE CONTENU ET LA PREPARATION DU PIP Objectif : Avoir un PIP exhaustif, reflétant davantage les stratégies du gouvernement - Définir un format unique pour recueillir, auprès des bailleurs de fonds, l’information relative aux projets - Eliminer du PIP les dépenses de fonctionnement et les subventions - Réviser et harmoniser la nomenclature des projets - Rédiger une grille de critères de sélection des projets (budget 2016 – 2017) - Calendrier : 2015 – 2016 - Entités Responsables : MPCE, Ministères sectoriels Priorités à moyen terme (horizon 2015 – 2018) 1- Améliorer la planification, la sélection et la programmation des projets 2- Mettre en place un système d’information des projets 3- Définir et communiquer un plafond sectoriel de décaissement des dépenses d’investissement AMELIORER LA PLANIFICATION, LA SELECTION ET LA PROGRAMMATION DES PROJETS - Rédiger un guide d’élaboration du plan stratégique sectoriel - Rédiger ou réaligner des plans stratégiques pour les ministères qui dépensent 80% du PIP - Réviser les manuels de procédures de gestion des investissements publics en vue de les adapter à la nature et la complexité des projets - Former et accompagner le personnel dans ces changements - Calendrier : 2015 – 2018 - MPCE et Ministères Sectoriels/UEPs METTRE EN PLACE UN SYSTEME D’INFORMATION DES PROJETS - Analyser les systèmes existants - Choisir un système d’information des projets - Implanter le système dans tous les ministères - Calendrier : 2015 – 2017 - Entités Responsables : MPCE et Ministères sectoriels/UEPs Sommes-nous en mesure de l’exécuter ? Tous les participants haïtiens – les représentants des ministères et organismes étrangers – en sont visiblement persuadés. On fera bien en tout cas de se demander quel prix l’administration publique doit payer pour les efforts de réforme structurelle dont elle assume la gouvernance. Croyez-moi, ce n’est pas facile à mettre en œuvre, mais Haïti ne pourra éviter de se réformer. Parmi beaucoup d’autres questions, il faut insister à volonté sur la nécessité d’atteindre ces objectifs en concertation permanente avec le secteur privé. La grande majorité des Haïtiens a depuis longtemps reconnu que tout ne pouvait pas rester en son état actuel, mais peu savent que l’un des principaux piliers du renouveau, du changement, du progrès national ne peut être que l’Etat. Mais l’Etat doit être efficace dans ses choix, guidés par des perspectives nationales capables de créer les conditions économiques nécessaires pour garantir les investissements privés susceptibles de produire des emplois. À travers ces quelques recommandations, la question de l’instabilité politique nous place dans une situation radicalement inquiétante pour l’heure. Mais il est facile de s’en servir comme exutoire. En effet, le poids des traditions est aussi un obstacle coriace dans la recherche des transformations institutionnelles. La fonction publique est un domaine où les habitudes, les mentalités, les réflexes jouent un rôle plus décisif qu’on ne le pense. En tous points, l’application de ces recommandations présuppose un climat serein de concertation et de réflexions entre les acteurs impliqués dans ce long processus de réforme de nos finances. C’est ce à quoi a donné lieu cet atelier inter-actif. Les propositions n’ont pas fait l’unanimité : certaines ont même été clarifiées, vivement débattues, remises en question. Les questions pertinentes des autres, souvent techniques des uns, ont suscité des débats enrichissants qui vont permettre aux représentants de la Banque Mondiale d’affiner et de compléter leur Rapport. Tirant les leçons du passé, cette séance de rencontres multilatérales répond à une volonté commune d’arriver à une synthèse judicieuse et large, d’autant que l’on sait que les données disponibles sur les caractéristiques des projets proviennent principalement des ministères sectoriels, mais leur exhaustivité et leur exactitude sont sujettes à caution en raison de l’absence d’un système de suivi efficace dans lequel l’audit interne et externe devrait occuper une place cardinale. C’est un problème de fond. Si l’on veut soutenir la croissance et relancer la création d’emplois, il faut évidemment promouvoir un système efficace de gestion des investissements publics et l’orienter vers un système comptable et financier rigoureuse. Et c’est possible.