Les conditions d’efficacité dans la fonction publique sont multiples. Le travail en équipe et les mécanismes d’interface entre le politique et l’administratif constituent deux (2) conditions majeures d’efficacité dans la fonction publique.
Travail d’équipe
S’agissant du travail d’équipe, il va sans dire que la décision politique, comme celle administrative, résulte d’un « travail collectif » (Proulx, 2010, p.84). Selon l’auteur, la décision se prend « au point de coordination de plusieurs responsabilités » et le décideur est appelé à se faire éclairer de plusieurs sources pour combler ses limites de compétences (p.85). Une décision gouvernementale présente des « implications financières, légales, administratives, organisationnelles, techniques, sociales et autres » (Boudreau, 2010, p.106) et devrait être articulée à la fois aux priorités gouvernementales et aux actions des ministères et organismes.
Vu que l’activité gouvernementale concerne tous les aspects et secteurs d’activités, une recherche de collaboration s’impose pour imprimer une cohérence et vision intégrée aux décisions politiques. De ce fait, c’est de la routine de la fonction publique de mobiliser des compétences de divers horizons à l’intérieur d’une ou plusieurs équipes pour réfléchir sur des documents cadres de l’action gouvernementale.
L’une des expériences à succès que j’ai été témoin est le Plan de relance économique post-covid-19 (PREPOC-2020/2023) qui est un cadre de référence de programmation et de suivi des politiques et actions publiques prioritaires du gouvernement. Les ministères et les organes publics associés ont eu l’opportunité de contribuer à son élaboration dans la grande transparence. C’était un exemple parfait de collaboration, de communication, d’esprit d’ouverture, de créativité, d’engagement et de confiance.
Il convient de noter l’existence de plusieurs mécanismes transversaux de coordination concourant à la prise de décision politique et à la mobilisation d’expertises multiples. Au niveau ministériel, il y a le Conseil d’orientation stratégique (COS) et le Forum des directeurs généraux. Composé du ministre, du (des) Secrétaires d’État (s’il y en a), les directeurs généraux du ministère et des services techniquement déconcentrés et techniquement décentralisés qui lui sont rattachés, le COS vise à assurer la cohérence des interventions des organes du ministère avec la politique sectorielle (article 95, Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État).
Le Forum des directeurs généraux réunit les Directeurs Généraux des ministères, des services techniquement déconcentrés des ministères et des organismes autonomes qui y sont rattachés, et constitue un organe d’information qui vise à assurer le suivi, l’évaluation et l’harmonisation des politiques sectorielles entre elles, et aussi avec la politique générale du gouvernement (articles 98-99, Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État). Toutefois, les mécanismes de son fonctionnement lié au Conseil des ministres reflètent une bureaucratie qui compromet son efficacité.
Aussi, on peut souligner les structures transversales interministérielles : comités interministériels et conseils interministériels. Constitué par le Premier ministre et des ministres dans un ou des champs connexes, ils sont des organes de coordination, d’harmonisation et de cohérence des politiques publiques. Souvent, certains ministres choisissent des directeurs particuliers pour leur assigner des mandats spécifiques relatifs à un dossier relatif à la mission d’un conseil ou comité interministériel. Ces cadres provenant de ministères distincts effectuent le travail préparatoire relatif aux dossiers à débattre dans les réunions statutaires.
Pour les organes interministériels relevant du Premier ministre, les travaux techniques peuvent se faire sous la coordination de l’unité en charge du secteur ou domaine d’intervention en question, sous le contrôle du Secrétaire général qui assure le secrétariat de ces structures interministériels. À titre d’exemple, le secrétariat technique du Comité interministériel sur les technologies de l’information (CITI) était autrefois assuré par le Secrétariat général de la Primature, à l’intérieur de l’Unité de l’e-gouvernance (article 7 de l’arrêté du 9 juillet 2014 créant le CITI). Donc, le travail d’équipe est susceptible de garantir une meilleure cohérence et harmonisation de l’action gouvernementale.
Mécanismes d’interface entre le politique et l’administratif
Une seconde condition d’efficacité au sein de la fonction publique peut être l’existence de mécanismes d’interface entre le politique et l’administratif. Boudreau (2010) prône une « collaboration étroite et fonctionnelle » entre ces deux (2) niveaux (p.109). Nous pouvons détailler ces mécanismes dans les lignes suivantes en tenant compte d’un ministère et de la Primature.
Au niveau ministériel, on peut avoir des séances de travail entre le Directeur général, le ministre et le chef de cabinet du ministre. Ces modalités d’échanges sont cruciales pour partager les informations, assurer le suivi des politiques et leur harmonisation sectorielle et inter-sectionnelle.
En premier lieu, le chef du Cabinet peut assister aux délibérations de la Direction générale. C’est une modalité d’échange à la double vertu : permettre au directeur de cabinet d’appréhender les spécificités et implications des dossiers et permettre aux techniciens de cerner les préoccupations politiques. Une telle collaboration est cruciale pour un processus décisionnel fluide.
En second lieu, on peut souligner la collaboration entre des membres du Cabinet du ministre et des directeurs de la Direction générale autour de dossiers majeurs à soumettre ultimement au ministre aux fins décisionnelles. Cette collaboration est importante pour appréhender ensemble toutes les préoccupations du dossier, sans soumettre les fonctionnaires aux desiderata des membres du cabinet.
Au niveau de la Primature, les mécanismes d’échanges ont pratiquement la même finalité. En premier lieu, le Secrétaire général de la Primature, le Directeur de Cabinet du Premier ministre et le Premier ministre peuvent se réunir autour de dossiers majeurs relatifs à la coordination de l’action gouvernementale. Ces réunions dont la fréquence n’est pas déterminée par aucune disposition permettent aux acteurs, et surtout au Premier ministre, de mieux saisir la portée, le contexte et les implications techniques, législatives, budgétaires des décisions administratives et politiques. On pourrait donc imaginer les distorsions potentielles infligées au processus décisionnel en cas de relations tensionnelles entre ces acteurs.
En second lieu, les coordonnateurs et des cadres des unités, et des membres du Cabinet se mobilisent autour de grands dossiers de l’action gouvernementale. En ce sens, il est plus facile de cerner toutes les implications des décisions et permettre au Premier ministre de décider facilement. C’est un exercice qui peut s’avérer difficile si les personnes impliquées ne font pas preuve d’ouverture d’esprit, de communication et de confiance. Il convient de noter que le rôle des membres du Cabinet du Premier ministre doit être clair pour éviter tout chevauchement avec le rôle des unités administratives.
Les conditions d’efficacité dans la fonction publique mettent emphase sur l’implication des fonctionnaires dans la prise des décisions publiques. Dans le travail d’équipe ou les mécanismes d’interface entre le politique et l’administratif, la fonction publique doit jouer son rôle essentiel qui est d’assurer la conformité légale des actions gouvernementales avant même leur mise en œuvre.
Qualités du décideur
Les qualités du décideur ne me paraissent trop différentes de celles du leader. Pour nous prêter à une énumération, nous pouvons nous référer à Proulx (2010) souligne notamment trois (3) types de qualités dans le contexte public : pensée nuancée, pensée affranchie et écoute active.
Pensée nuancée
La « pensée nuancée ne consiste pas à décider rapidement » (Proulx, 2010, p.235). Si le décideur est appelé à se prononcer sur un cas précis, il doit prendre le temps de le faire et surtout avec prudence. L’auteur arrive même à recommander une abstention de juger ou de prononcer selon la situation. Comme le souligne Sample (20005, dans Proulx, 2010), la nuance permet au leader de garder une certaine indépendance intellectuelle. Donc, le leader ne se soumet pas à une idée unique.
En effet, un ministre ne saurait se pencher seulement vers l’éclairage provenant de la fonction publique sans regarder les autres options possibles provenant de son cabinet particulier, et vice versa. Donc, il doit se vouer à un « scepticisme » afin de faire ressortir l’option la plus plausible à la situation en question. On peut dire que le leader prend du recul pour rester au-dessus de la mêlée. Sa prudence peut lui éviter des erreurs entrainant des reconsidérations ou des positions différentes. Cela dit, le ministre ne peut pas reconsidérer de temps en temps ses positions sans discréditer l’action publique. Il doit savoir qu’il ne va pas avoir des solutions à tous les problèmes et éviter de semer le doute chez les citoyens. La confiance de la population est incontournable pour l’action publique, car la société est l’ultime but de l’État.
Pensée affranchie
Une pensée affranchie permet à l’autorité politique de faire preuve de créativité mentale, et par conséquent, de s’adonner à une exploration de solutions au-delà des idées toutes faites et des sentiments communs (Sample, 2005, dans Proulx, 2010). Tout en s’appuyant sur les référentiels de l’action gouvernementale, l’autorité politique est appelée à innover. L’innovation implique l’adoption de nouvelles approches et une nouvelle vision susceptible d’engendrer des changements (profonds) en vue de s’adapter au contexte actuel de son secteur. Dans une approche de gestion par résultats, l’autorité politique se trouve dans une dynamique d’amélioration continue de la performance globale du ministère ou de l’organisme public.
Écoute active
Selon Proulx (2010), « l’écoute active n’est pas le fait d’écouter les flatteurs » (p.236). Peu importe la nature de la vérité, l’autorité politique est appelée à écouter ses collaborateurs ou conseillers. Une limite de l’écoute consiste au fait que certains collaborateurs peuvent biaiser les conseils en raison de leurs intérêts ou motivations propres. De ce fait, le recul du décideur politique reste important. Sans précipiter de donner son assentiment, il devrait plutôt observer, comprendre et apprendre. Proulx souligne que l’écoute, « c’est d’essayer de comprendre la complexité, les contradictions et les points de vue épars des différents acteurs d’une organisation » (2010, p.236). Il reviendra toujours au décideur politique de trancher après ce processus et d’adopter l’option la plus pertinente. François Hollande (2018) affirme dans les Leçons du pouvoir qu’on lui reprochait « de préférer l’équilibre à l’audace, le dialogue à l’autorité, la prudence à la surprise, alors que l’air du temps, nous disait-on, exigeait intrépidité, rapidité et fermeté ». Pour l’ancien chef d’État français, le contexte et les circonstances sont fondamentales à l’art de décider.
Somme toute, la fonction publique devrait faire preuve de loyauté et de compétence afin de soutenir les décisions entourant l’action gouvernementale. De telles valeurs essentielles à la fonction publique ne sauraient se concrétiser sans un système méritocratique. De multiples conditions sont nécessaires pour la réussite de la décision politique. En plus du travail en équipe et de la mise en place de mécanismes d’interface entre le politique et l’administratif, le décideur politique doit placer la mission du ministère ou de l’organisation au-dessus de sa personne (Robins et Finley, 2004, dans Proulx, 2010). Les auteurs soulignent aussi la nécessité d’établir des contacts avec l’équipe en faisant l’inventaire des habilités, des talents, des forces et faiblesses au regard des mandats qui lui sont confiés. L’idée est d’évaluer l’adéquation entre les mandats et la qualité des ressources humaines.
En bon leader émergent, dans sa prise de décision, il doit situer l’intérêt des usagers au-dessus de tout, leur défendre, mettre en œuvre des changements bénéfiques aux usagers et atteindre les objectifs dans le respect des valeurs démocratiques (Weiss et Molino, 2005 dans Proulx, 2010). Tout le processus décisionnel devrait s’appuyer sur une vision claire des objectifs et des référentiels en matière normative, de grandes orientations politiques et de gestion. La décision politique doit se baser sur des données probantes et représente l’option la plus bénéfique pour la population.
Comme Charles de Gaule l’a affirmé, décider c’est engager l’État pour longtemps. Donc, la décision ne saurait être constamment l’objet d’improvisations sans compromettre le bien-être de la population à la fois dans le présent et le futur. En ce sens, les décideurs publics doivent assurer l’efficacité, l’efficience, la pertinence et l’économie de l’action publique au risque d’infliger des charges financières, politiques susceptibles de compromettre la crédibilité de l’État (François Hollande, 2018).
Emmanuel Richemond
Maitrise en administration publique
Maitrise en communication et marketing
Diplôme de licence en sciences administratives
Bibliographie
Boudreau, T. J. (2010). La décision politique : Le point de vue d’un haut fonctionnaire. In D. PROULX (Ed.), Management des organisations publiques - 2e édition, revue et corrigée (1st ed., pp. 101–112). Presses de l’Université du Québec. https://doi.org/10.2307/j.ctv18ph95j.9
Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État
PROULX, D. (2010). La décision en Administration publique. Dans D. PROULX (Ed.), Management des organisations publiques - 2e édition, revue et corrigée (1st ed., pp. 83–100). Presses de l’Université du Québec. https://doi.org/10.2307/j.ctv18ph95j.8
PROULX, D. (2010). Le leadership. Dans D. PROULX (Ed.), Management des organisations publiques - 2e édition, revue et corrigée (1st ed., pp. 217–266). Pr
esses de l’Université du Québec. https://doi.org/10.2307/j.ctv18ph95j.13
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