Le secteur privé peut-il gouverner l'État qu'il reconnaît avoir cherché à influencer ?

Depuis Adam Smith, la pensée libérale reconnaît la légitimité de la poursuite de l'intérêt individuel. Dans La Richesse des nations, Smith montre que la recherche de l'intérêt personnel peut, sous certaines conditions, contribuer au bien-être collectif. Cette compatibilité entre intérêt individuel et intérêt général ne repose toutefois ni sur la vertu des acteurs ni sur leur bonne volonté. Elle repose sur l'existence d'institutions crédibles, de règles impartiales et d'un environnement concurrentiel capable d'empêcher la constitution de privilèges durables.

Friedrich Hayek prolongera cette intuition en montrant que les sociétés libres ne prospèrent durablement que lorsque les individus évoluent dans un ordre fondé sur des règles générales, stables et impersonnelles. La liberté économique ne résulte donc pas de l'absence de règles ; elle résulte de règles suffisamment crédibles pour empêcher que certains acteurs puissent les modifier à leur seul avantage.

Mais cette tradition intellectuelle comporte une condition essentielle.

Dans son célèbre article The Tragedy of the Commons, Garrett Hardin montre que lorsque les comportements individuels s'exercent dans un cadre institutionnel insuffisamment contraignant, la poursuite parfaitement rationnelle de l'intérêt personnel conduit progressivement à des résultats incompatibles avec le bien-être collectif. Le problème n'est donc pas la recherche de l'intérêt individuel. Le problème apparaît lorsque les contraintes institutionnelles cessent de limiter efficacement les comportements opportunistes.

Cette réflexion rejoint une idée déjà présente chez Alfred North Whitehead : les sociétés reproduisent souvent les mêmes erreurs lorsque leurs structures profondes demeurent inchangées. Les individus peuvent évoluer ; les incitations, elles, continuent de produire des comportements similaires tant que les règles qui les organisent ne sont pas transformées.

C'est précisément dans cette perspective que s'inscrivent nos travaux sur la gouvernance institutionnelle d'Haïti.

Nos recherches conduisent à distinguer deux catégories d'équilibres.

Les premiers sont les équilibres de marché, qui résultent principalement des interactions économiques entre producteurs, consommateurs et investisseurs.

Les seconds sont les équilibres institutionnels, qui résultent des interactions entre les règles formelles, les règles non formelles, les rapports de pouvoir et les structures d'incitation.

Lorsque ces différentes dimensions convergent durablement vers la protection d'intérêts particuliers, elles produisent ce que nous appelons des équilibres multidimensionnels : des configurations qui peuvent demeurer politiquement stables tout en étant économiquement, socialement, institutionnellement et démocratiquement incompatibles avec le bien-être collectif.

Cette distinction nous paraît essentielle.

Une société peut présenter une apparente stabilité politique tout en reproduisant des déséquilibres économiques persistants, une faible concurrence, des mécanismes de recherche de rentes, une faible mobilité sociale, une allocation inefficiente des ressources publiques et une dégradation progressive de la confiance dans les institutions. Ces différents phénomènes ne constituent pas des problèmes indépendants ; ils sont les manifestations d'un même équilibre multidimensionnel.

Dans cette perspective, le véritable enjeu n'est plus seulement de savoir si les règles existent.

Il consiste à comprendre qui les produit, qui les interprète, qui les applique et au bénéfice de quels intérêts elles fonctionnent réellement.

À notre sens, le problème devient particulièrement préoccupant lorsque les détenteurs d'intérêts économiques particuliers ne se contentent plus d'agir à l'intérieur des règles existantes, mais participent progressivement à la production, à l'interprétation ou à la capture de ces mêmes règles.

Autrement dit, le problème n'est plus simplement économique.

Il devient institutionnel.

C'est précisément dans cette logique que s'inscrit ce que nous appelons la capture institutionnelle.

La capture institutionnelle ne consiste pas uniquement à influencer ponctuellement une décision publique. Elle désigne un processus plus profond par lequel des intérêts particuliers parviennent à orienter durablement la production, l'interprétation ou l'application des règles formelles et non formelles qui structurent le fonctionnement d'une société.

Parmi ces règles non formelles figure ce que nous appelons la doublure.

Nous désignons par ce terme une configuration institutionnelle dans laquelle les détenteurs réels d'une capacité d'influence ne recherchent pas nécessairement l'exercice visible du pouvoir politique, mais orientent durablement les décisions publiques par l'intermédiaire d'acteurs qui assument, eux, la responsabilité politique de l'action gouvernementale.

Cette pratique, que nous situons dans la longue durée de l'histoire institutionnelle haïtienne, constitue un mécanisme de dissociation entre le pouvoir réel et le pouvoir formel.

Elle permet, dans un premier temps, d'influencer la formation des équilibres politiques en favorisant l'accession au pouvoir d'acteurs compatibles avec certains intérêts.

Ces équilibres politiques deviennent ensuite le support de la production et de la reproduction d'équilibres multidimensionnels qui, lorsque les règles formelles et non formelles sont durablement capturées, peuvent s'avérer incompatibles avec le bien-être collectif.

Cette grille de lecture offre une perspective particulière sur l'histoire institutionnelle d'Haïti.

Elle invite à ne pas réduire les crises successives aux seules qualités ou aux seules insuffisances des dirigeants.

Elle conduit plutôt à s'interroger sur les règles du jeu elles-mêmes, sur leur évolution et sur les mécanismes par lesquels elles ont, à différentes périodes, favorisé ou limité la capture des institutions publiques.

C'est à la lumière de cette approche que les principales évolutions constitutionnelles haïtiennes méritent d'être relues.

Les enseignements de l'histoire institutionnelle d'Haïti

L'histoire institutionnelle d'Haïti offre plusieurs illustrations des mécanismes précédemment décrits. L'objet de cette analyse n'est pas de porter un jugement moral sur les acteurs d'une époque donnée. Il consiste à comprendre comment certaines configurations institutionnelles ont pu favoriser la reproduction d'équilibres multidimensionnels durablement incompatibles avec le bien-être collectif.

Une première illustration concerne la production des règles formelles.

La Constitution de 1806 attribuait au Sénat, en son article 42, le pouvoir d'ordonner l'aliénation des domaines nationaux. Dix ans plus tard, la Constitution de 1816 consacrait, en son article 11, le caractère inviolable et sacré de la propriété. La Constitution de 1843 garantissait, en son article 24, le caractère irrévocable des concessions et des ventes réalisées par l'État, tandis que celle de 1846 poursuivait la protection des droits de propriété et des aliénations des domaines nationaux.

Prises isolément, ces dispositions peuvent être comprises comme des garanties indispensables à la sécurité juridique, condition essentielle du développement économique. Toutefois, replacées dans le contexte politique et économique du XIXᵉ siècle, elles peuvent également être interprétées comme ayant contribué à structurer durablement les rapports entre pouvoir politique, propriété et intérêts économiques.

Selon notre lecture, l'enjeu ne réside pas dans la protection de la propriété elle-même, principe fondamental de toute économie de marché, mais dans la question de savoir qui produit les règles, dans quel contexte elles sont produites et quels effets elles génèrent sur la distribution du pouvoir économique et politique.

Une deuxième illustration concerne les règles non formelles.

Les travaux historiques consacrés au XIXᵉ siècle et au début du XXᵉ siècle décrivent l'existence de pratiques de recherche de rentes, de limitation de la concurrence, de financement politique, d'influence sur les institutions publiques et de constitution de positions privilégiées. Ces pratiques, lorsqu'elles deviennent récurrentes, tendent à modifier le fonctionnement effectif des institutions sans nécessairement modifier leur architecture juridique.

C'est précisément dans cette catégorie que nous situons la doublure.

La doublure ne constitue pas seulement un mécanisme d'influence politique. Elle représente un mécanisme institutionnel par lequel certains acteurs contribuent d'abord à la formation des équilibres politiques, avant que ces équilibres ne servent eux-mêmes de support à la production et à la reproduction des équilibres multidimensionnels.

Autrement dit, la conquête ou l'orientation du pouvoir politique n'est pas une fin en soi. Elle constitue le mécanisme par lequel sont ensuite déterminés les équilibres économiques, sociaux, institutionnels et administratifs qui structurent durablement le fonctionnement de la société.

Cette lecture permet également de mieux comprendre l'évolution des textes constitutionnels au XXᵉ siècle.

Les Constitutions de 1946, en son article 60, puis de 1950, en son article 56, prohibent les situations de monopole, sauf dans les cas prévus par la loi au bénéfice de l'État ou des communes.

Cette innovation mérite une attention particulière.

Pendant une longue période, l'histoire économique haïtienne a été marquée par des situations de concentration économique, de privilèges exclusifs et de limitation de la concurrence. L'inscription, à partir de 1946, d'une disposition constitutionnelle limitant les monopoles peut être interprétée comme la traduction d'une évolution importante de la pensée institutionnelle : la liberté économique suppose désormais non seulement la protection des droits de propriété, mais également la préservation d'une concurrence effective.

Une autre évolution constitutionnelle apparaît tout aussi significative.

La Constitution de 1816 faisait de la propriété un droit inviolable et sacré. Plus d'un siècle plus tard, la Constitution de 1946 affirme que la vie et la liberté des Haïtiens sont sacrées.

Ce déplacement de l'objet même de la sacralisation constitutionnelle est loin d'être anodin.

Sans remettre en cause la protection de la propriété privée, le constituant paraît désormais placer au sommet de la hiérarchie des valeurs constitutionnelles la personne humaine plutôt que le patrimoine.

Cette évolution peut être interprétée comme l'expression d'une rupture avec un ordre institutionnel dans lequel la structuration des droits patrimoniaux occupait une place centrale. Elle traduit une conception renouvelée de l'État, davantage orientée vers la protection des droits fondamentaux et l'intérêt général.

Une troisième illustration concerne la dette publique.

La Constitution de 1874 place les dettes publiques, tant intérieures qu'extérieures, sous la sauvegarde de la loyauté de la nation.

Cette disposition répond naturellement à un objectif de crédibilité financière de l'État. Mais elle conduit également à s'interroger sur les interactions entre les mécanismes de la dette intérieure, les rapports de pouvoir, les conflits politiques et l'allocation des ressources publiques.

Les analyses historiques montrent que les questions relatives à la dette, aux finances publiques et à la conquête du pouvoir ont souvent été étroitement liées. Dans cette perspective, l'équilibre budgétaire ne constitue pas uniquement un problème comptable ; il devient un enjeu institutionnel, dans la mesure où il conditionne la répartition des ressources publiques, les capacités d'investissement de l'État et les incitations des différents groupes d'intérêt.

L'ensemble de ces exemples conduit à une même conclusion.

Les crises institutionnelles haïtiennes ne peuvent être comprises uniquement à travers les comportements individuels des gouvernants successifs. Elles doivent également être analysées à travers les règles du jeu — formelles et non formelles — qui organisent les rapports entre pouvoir économique, pouvoir politique et institutions publiques.

C'est précisément cette grille de lecture qui permet d'aborder, sous un angle nouveau, les déclarations récentes de Richard Coles.

L'intérêt de cet entretien ne réside pas seulement dans ce qu'il dit du présent. Il invite également à relire l'histoire institutionnelle d'Haïti à la lumière des mécanismes de capture, de doublure et de production des équilibres multidimensionnels qui ont, selon notre analyse, marqué plusieurs périodes de l'évolution politique et économique du pays.

I L’entretien de Richard Coles : une lecture à la lumière de l’histoire institutionnelle

C’est à la lumière de cette grille de lecture que l’entretien récemment accordé par Richard Coles mérite d’être examiné.

L’intérêt de cet entretien ne réside pas uniquement dans les propositions qu’il formule. Il réside surtout dans le fait qu’il décrit certaines pratiques du secteur privé relatives aux rapports entre pouvoir économique et pouvoir politique. Dans son entretien, Richard Coles évoque notamment des mécanismes par lesquels des acteurs du secteur privé soutiennent financièrement des candidats qu’ils estiment les plus susceptibles de remporter les élections, afin de disposer ensuite d’un accès privilégié aux décideurs publics. Il présente également une évolution de cette stratégie consistant, selon lui, à promouvoir directement une personnalité issue du secteur privé pour exercer le pouvoir politique.

Ces éléments, pris ensemble, soulèvent une interrogation institutionnelle fondamentale.

À la lumière de notre théorie, ils peuvent être interprétés comme illustrant le passage d’une logique de doublure, caractérisée par l’exercice indirect de l’influence politique, vers une logique d’exercice direct du pouvoir.

Cette évolution constitue-t-elle une rupture avec les pratiques antérieures ou représente-t-elle une transformation des modalités d’exercice d’un même mécanisme institutionnel ?

C’est précisément la question que l’histoire invite à poser.

Notre démarche ne consiste pas à mettre en doute la sincérité des intentions exprimées. Une société démocratique ne peut reposer sur l’appréciation subjective de la bonne foi des individus. Les intentions peuvent évoluer. Les personnes peuvent changer. Les institutions, en revanche, doivent être conçues de manière à produire des résultats compatibles avec l’intérêt général, indépendamment des qualités personnelles des gouvernants.

C’est ici que les enseignements d’Adam Smith, de Friedrich Hayek et de Garrett Hardin retrouvent toute leur actualité.

Le problème n’est jamais l’existence d’intérêts particuliers. Toute économie de marché repose sur leur expression. Le véritable défi consiste à empêcher que ces intérêts deviennent les producteurs des règles destinées à les limiter.

Autrement dit, une démocratie libérale ne repose pas sur l’hypothèse que les gouvernants, les entrepreneurs ou les citoyens deviendront spontanément vertueux. Elle repose sur des institutions suffisamment crédibles, impartiales et robustes pour empêcher que les intérêts particuliers puissent durablement se confondre avec l’intérêt général.

Dans cette perspective, la question n’est donc pas de savoir si des membres du secteur privé peuvent accéder au pouvoir politique. Comme tous les citoyens, ils en ont naturellement le droit.

La véritable question est différente.

Une organisation représentant des intérêts économiques particuliers peut-elle participer simultanément à la définition des règles appelées à encadrer ces mêmes intérêts sans créer des risques de conflits d’intérêts, de capture institutionnelle ou de reproduction d’équilibres multidimensionnels incompatibles avec le bien-être collectif ?

C’est cette interrogation qui devrait, selon nous, structurer le débat public.

Elle dépasse largement le cas d’une personne, d’une organisation ou d’une conjoncture politique particulière.

Elle concerne les fondements mêmes de l’État de droit.

L’histoire institutionnelle d’Haïti montre que les sociétés ne se transforment durablement ni par la seule alternance des dirigeants ni par la seule vertu des acteurs. Elles se transforment lorsque les règles du jeu deviennent suffisamment indépendantes des intérêts particuliers pour garantir la concurrence, protéger les droits fondamentaux, prévenir les monopoles, limiter les conflits d’intérêts et assurer la primauté de l’intérêt général.

C’est pourquoi l’entretien de Richard Coles constitue moins une conclusion qu’un point de départ.

Il invite les chercheurs, les responsables publics, les entrepreneurs et l’ensemble des citoyens à rouvrir un débat ancien mais toujours actuel : celui des rapports entre pouvoir économique, pouvoir politique et institutions.

L’avenir d’Haïti dépendra moins de l’identité des gouvernants que de la capacité des institutions à empêcher toute forme durable de capture des règles du jeu.

Telle est, à notre sens, la principale leçon que l’histoire institutionnelle d’Haïti peut encore apporter au débat contemporain.

Références bibliographiques sélectives

- Ardouin, Beaubrun. Études sur l’histoire d’Haïti.

- Bulmer-Thomas, Victor. The Economic History of the Caribbean since the Napoleonic Wars.

- Hardin, Garrett. « The Tragedy of the Commons », Science, 1968.

- Hayek, Friedrich A. The Constitution of Liberty.

- Madiou, Thomas. Histoire d’Haïti.

- North, Douglass C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance.

- Olson, Mancur. The Logic of Collective Action.

- Rousseau, Jean-Jacques. Du contrat social.

- Smith, Adam. Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations.

Jean-Antoine Mathias Lauréus

Économiste institutionnaliste, spécialiste de la théorie des jeux, chercheur et professeur d’université…….