1.Un statut à la frontière du politique et de l’administratif
Nous pouvons souligner une tension particulière entre la nature politique de la nomination du Directeur général du ministère et du Secrétaire général de la Primature, et les finalités entre autres administratives de leurs fonctions.
Au regard de l’article 11 du Décret du 17 mai 2005 portant révision du Statut général de la fonction publique (SGFP), les emplois du Directeur général du ministère et Secrétaire général de la Primature constituent des charges politiques qui ne donnent pas accès à la carrière administrative. Toutefois, « les fonctionnaires choisis pour exercer les emplois ou charges mentionnés (…) sont mis en détachement », et peuvent faire valoir leurs droits à l’avancement et à la retraite. Leur réintégration dans la fonction publique est possible à la fin de l’exercice de leurs charges ou fonctions politiques.
Dans le cas du Directeur général, cette distinction entre la fonction exercée et le statut antérieur de titulaire de la fonction est pertinente pour notre analyse. L’article 59 du Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’Administration centrale de l’État dispose que la Direction générale « est placée sous la responsabilité d’un fonctionnaire de carrière » qui porte le titre de Directeur général, nommé par arrêté du Président de la République, pris en Conseil des ministres, sur proposition du ministre exerçant la tutelle hiérarchique. On pourrait donc affirmer que la fonction du Directeur général du ministère est tributaire d’un processus de nomination politique, alors qu’elle possède un ancrage fondé sur la carrière. Un tel ancrage ne signifie-t-il pas que le Directeur général est appelé à faire preuve d’expertise, de professionnalisme et de neutralité politique en servant impartialement le gouvernement, quel que soit le parti au pouvoir ? Comment pourrait-il mobiliser les expertises des services au profit d’une action sectorielle performante tout en affichant ouvertement ses tendances politiques et partisanes ?
Le mécanisme de sa nomination, l’instabilité entourant l’exercice de sa fonction ainsi que la prise en compte et l’ajustement des préoccupations politiques du ministre pourraient donner l’impression que le rôle du Directeur général est davantage politique qu’administratif. Nous devons aussi rappeler que la direction général est la structure principale de gestion du ministère (article 58, DACE). Le Directeur général exerce des fonctions administratives telles que l’organisation, la direction, la coordination, le contrôle et la supervision des activités du ministère (article 60 DACE). Il ne saurait donc se montrer plus politique qu’administratif sans compromettre l’équilibre entre ces deux (2) dimensions qui constituent l’essence même de sa responsabilité.
Si le Directeur général du ministère se montre davantage préoccupé par les intérêts politiques, il pourrait être amené à négliger l’éclairage administratif pour se prêter à des manœuvres contraires aux règles administratives. En revanche, s’il se concentre exclusivement sur l’aspect administratif de sa fonction, il pourrait ne pas saisir convenablement les préoccupations politiques du ministre ainsi que certaines implications de ses décisions. Une sous-estimation des implications politiques, sociales et économiques, et même médiatiques des décisions est susceptible de fragiliser la posture du ministère. Sa fonction exige le meilleur équilibre possible entre la capacité de bien traduire les préoccupations du dirigeant public et celle d’intégrer tous les savoirs de l’organisation aux fins d’une action sectorielle performante.
Nous pourrions à être amenés à effectuer une analyse similaire de la fonction du Secrétaire général de la Primature. Au regard de l’article 23 du Décret de 2005 portant organisation de l’Administration centrale de l’État, amendé en 2016, il lui incombe d’assurer la coordination ainsi que la gestion administrative et financière des différents services de la Primature, de même que de participer à l’organisation du travail gouvernemental. Il doit maintenir un équilibre entre les dimensions administrative et politique de sa fonction. Autrement dit, il doit être sensible aux préoccupations du Premier ministre et lui offrir l’éclairage nécessaire afin qu’il saisisse les implications juridiques, politiques, socioéconomiques et managériales de ses décisions.
2.Le haut gestionnaire comme intégrateur des expertises
La fonction du Directeur général d’un ministère en Haïti présente des traits comparables à celle de sous-ministre au Canada. Ces hauts gestionnaires exercent des fonctions en matière d’administration, de coordination et de gestion des interfaces entre les dirigeants politiques et les structures administratives.
Dans leur article « Des gestionnaires sous influence : la nouvelle réalité des hauts dirigeants du secteur public » publié dans Télescope, Bourgault et Savoie (2009) mettent en exergue l’évolution du rôle des sous-ministres canadiens qui pourraient être considérés comme l’équivalent des directeurs généraux. Toutefois, au Canada, les sous-ministres sont tous des fonctionnaires. Pour ces auteurs, les ministères regroupent de vastes réseaux d’experts et de hauts fonctionnaires qui ont à leur actif des décennies d’études, de réflexions et de pratiques dans un domaine bien précis. Selon eux, le rôle du sous-ministre est de coordonner ces expertises diversifiées et de les combiner ensemble sous forme de propositions, de projets ou de décisions prises au nom du ministre. Bourgault et Savoie (2009, p.3) décrivent ainsi ce rôle :
« Les sous-ministres se voient désormais comme des intégrateurs d’un ensemble de savoirs : le savoir du passé (la mémoire organisationnelle), le savoir de l’avenir (l’avancement des sciences et des technologies dans le domaine), le savoir de l’environnement (les organisations, les institutions, les groupes et les intérêts impliqués), le savoir du possible (les enjeux juridiques, économiques et politiques) et le savoir du « comment-faire » (la capacité de l’organisation à donner une suite concrète aux décisions) .»
En effet, le Directeur général d’un ministère ou le Secrétaire général de la Primature sont des gestionnaires qui assurent les relations entre l’autorité politique, les fonctionnaires et le personnel du Cabinet. Ils deviennent de plus en plus des « managers de la complexité : les échiquiers – externes et internes au gouvernement et au ministère – dans lesquels ils évoluent se complexifient sans cesse. » (Bourgault et Savoie, 2009, p.10). On attend d’eux qu’ils soient des « inspirateurs » ; « ils relaient dans leurs administrations les préoccupations et les sensibilités des agences centrales, politiques ou administratives » (p.10). En nous fondant sur les travaux de Bourgault et Savoie (2009), nous pouvons dire que les directeurs généraux, comme le Secrétaire Générale de la Primature, ressemblent au « chef d’orchestre qui cherche à optimiser la prestation de ses instrumentistes tout en sachant composer avec une partition évolutive » (p.10).
S’appuyant sur Turnbull (2005), Bourgault et Savoie (2009) rappellent que les gouvernements adoptent de plus en plus une approche collaborative faisant intervenir un réseau de partenaires. Les politiques publiques ne sont plus l’apanage des seuls organes publics. Les ministères doivent être en mesure de bien gérer ces réseaux afin de mieux les associer à l’action gouvernementale et d’y favoriser la participation des différents secteurs de la vie nationale.
De nos jours, certaines politiques publiques émanent même de certains groupes de réflexion ou d’autres coalitions de la société civile. « Aujourd’hui, une large diffusion du savoir dans la société permet à un plus grand nombre d’intervenants d’exprimer au ministre des opinions, des mises en garde et des préférences » (Bougault et Savoie, 2009, p.7). On observe donc de plus en plus l’empreinte de structures non publiques sur l’action publique. L’administration publique ne saurait les ignorer sans limiter sa capacité à bien saisir les préoccupations combien importantes de la société civile. Ainsi, les gestionnaires publics doivent pouvoir gérer adéquatement ces réseaux et tirer le plus grand bénéfice de cette dynamique collaborative et constructiviste. En cas de tensions avérées avec le ministre et son Cabinet, la gestion de ces réseaux pourrait devenir difficile à gérer au point de compromettre la mise en œuvre des politiques publiques, de fragiliser la légitimité des actions sectorielles et d’affaiblir crédibilité de l’organisation concernée.
Comme les sous-ministres, le Directeur général d’un ministère et le Secrétaire général de la Primature sont des coordonnateurs et des administrateurs de leurs structures respectives. Ils s’assurent de la continuité du service public en maintenant la mémoire de l’organisation, y compris la culture entourant les pratiques organisationnelles. Ils doivent contribuer à la veille sur les avancées scientifiques et technologiques susceptibles d’avoir une incidence sur le service public dans un secteur particulier. Puisque l’action publique s’inscrit dans un environnement plutôt dynamique, ils sont les mieux placés pour saisir la complexité des réseaux de partenaires, l’expertise que ceux-ci sont susceptibles d’apporter à eux, les intérêts en jeu ainsi que les acteurs ou les coalisations concernés. Ces gestionnaires sont également bien placés pour saisir les implications juridiques, économiques et politiques des décisions publiques. Ce sont eux qui donnent l’impulsion nécessaire à la formulation d’avis et à la production d’un éclairage destiné à la sphère politique sur les politiques publiques concernées. Une fois les décisions adoptées, ils savent comment mobiliser toutes les ressources disponibles leur donner une suite concrète.
3.Les gestionnaires des réseaux inter-organisationnels
Le Directeur général du ministère et le Secrétaire général de la Primature sont appelés à gérer un ensemble d’interfaces politico-administratives dans le cadre de la conduite harmonieuse et cohérente des actions gouvernementales.
3.1. Secrétaire général : gestionnaire des interfaces politico-administratives
Au regard de l’article 23 du DACE amendé, le Secrétaire général de la Primature participe à l’organisation du travail gouvernemental et gère les relations avec des institutions comme le Parlement, les Institutions indépendantes et le Secrétariat général de la Présidence. Il assure aussi le secrétariat technique des comités interministériels présidés par le Premier ministre et coordonne des groupes de travail dans le cadre de l’action gouvernementale. En ce qui concerne les comités interministériels, il coordonne, par l’intermédiaire d’une ou de plusieurs unités compétente (s) de la Primature, les travaux des techniciens provenant des ministères membres. Ses attributions le placent donc au cœur de la gestion des interfaces politico-administratives.
Par exemple, le Secrétariat général de la Primature entretient des rapports fonctionnels avec les ministères, notamment pour coordonner la conception de politiques sectorielles articulées autour des grandes priorités gouvernementales, suivre la mise en œuvre des politiques publiques qui s’y rapportent et apprécier leur cohérence ainsi que leur alignement sur la politique générale du Gouvernement. À cette fin, il communique avec les ministères afin de recevoir leurs rapports d’activités et de les consolider pour préparer un bilan périodique de l’action gouvernementale.
Par exemple, le Secrétaire général de la Primature a l’habitude de convoquer des Directeurs généraux des ministères ainsi que leur directeurs d’Unité d’Études et de Programmation (UEP) pour discuter de la mise en œuvre des politiques publiques. D’autres séances de travail sont consacrées à la conception de documents stratégiques tels que les plans d’actions sectoriels. Cette dynamique d’interaction entre le Secrétariat général de la Primature et les ministères pourrait accroitre l’efficacité du travail gouvernemental et favoriser l’harmonisation des politiques sectorielles avec les politiques gouvernementales, à condition qu’elle soit maintenue régulièrement et encadrée par des règles clairement définies. Elle pourrait constituer une solution aux contraintes politiques auxquelles se heurte le Forum des Directeurs généraux dont la convocation demeure tributaire d’une décision politique du Conseil des ministres et d’un processus très bureaucratique.
3.2. Directeur général : gestionnaire des interfaces politico-administratives
Nous ne saurions aborder le rôle de gestionnaire des interfaces politico-administratives du Directeur général d’un ministère sans faire le point sur le fonctionnement du Forum des Directeurs généraux qui est un organe transversal ministériel. Avant de poursuivre notre analyse, il convient de rappeler que les Directeurs généraux des ministères sont au centre de la conception et de la mise en œuvre des politiques publiques. On ne saurait donc envisager une contribution effective à l’organisation du travail gouvernemental sans de rapports de travail réguliers entre les Directeurs généraux des ministères et le Secrétaire général de la Primature, entre les Directeurs généraux relatifs au ministère et les autorités politico-administratives du secteur.
Forum des Directeurs généraux (FDG)
Le Forum des Directeurs généraux est un organe collégial qui réunit à « l’initiative du Conseil des ministres, les Directeurs généraux des ministères, des services techniquement déconcentrés des ministères et des organismes autonomes qui y sont rattachées » (article 98 DACE). Il s’agit d’un organe d’information dont la responsabilité est de veiller au suivi, à l’évaluation et à l’harmonisation des politiques sectorielles entre elles, ainsi qu’avec la politique générale du Gouvernement (article 99). Un tel forum pourrait constituer l’espace de concertation par excellence pour déterminer ou apprécier les outils adaptés au suivi et à l’évaluation des politiques sectorielles ainsi que les mécanismes propres à assurer leur harmonisation et leur cohérence avec la politique générale du Gouvernement.
Sa convocation et sa présidence sont assurées par le Secrétaire général de la Primature conformément à la résolution du Conseil des Ministres qui approuve la tenue de la réunion et fixe son ordre du jour (article 100, DACE). Comme nous l’avons précisé plus haut, cette structure est soumise au processus bureaucratique du Conseil des ministres, lequel perd souvent de vue sa finalité. Dans les faits, l’organisation de ce Forum ressemble souvent à une succession de présentations plus ou moins convaincantes. Il est parfois difficile de se situer en l’absence d’un cadre de référence stratégique consolidé qui permettrait d’entrevoir clairement le suivi, l’évaluation et l’harmonisation des politiques sectorielles entre elles ainsi qu’avec la politique générale du Gouvernement. Il manque ce ciment qui procurerait une réelle sensation d’intégration, de cohérence et d’harmonisation.
En effet, la politique générale d’un gouvernement définit sa vision politique d’ensemble du gouvernement, ou encore les grandes options politiques ou priorités nationales. Elle sert de cadre aux politiques sectorielles. Elle puise sa source dans le programme politique du Président de la République élu et s’inscrit également dans les cadres stratégiques existants, comme un plan stratégique de développement du pays, dans les politiques publiques adoptées par le Parlement et dans le cadre légal qui leur est associé. Toutefois, le gouvernement pourrait se doter d’un cadre stratégique pour faciliter l’opérationnalisation de sa politique en déterminant les objectifs, les moyens, les responsabilités, les échéanciers et les indicateurs. Ce cadre guiderait la mise en œuvre des politiques publiques. À titre d’exemple, si l’objectif politique consiste à restaurer la sécurité, il faudrait préciser comment y parvenir : construire un certain nombre de commissariats sur cinq (5) ans, recruter 10000 policiers, création de trois (3) nouveaux corps spécialisés, instituer un organe de coordination du renseignement ou former des juges spécialisés dans les affaires pénales et terroristes, mettre en œuvre un plan d’action de réinsertion sociale des jeunes et éduquer la population sur la participation citoyenne en matière de sécurité publique…
Conseil d’orientation stratégique et Conseil consultatif (CC)
L’analyse des interfaces politico-administratives pourrait nous amener à considérer d’autres structures transversales ministérielles comme le Conseil d’orientation stratégique (COS) et le Conseil consultatif (CC). La fonction du COS est d’assurer la cohérence des interventions des différentes entités du ministère avec la politique sectorielle, sur les plans du programme, du budget et du calendrier d’exécution (article 95, DACE). Il réunit le ministre, le ou les Secrétaire (s) d’État le cas échéant, les Directeurs généraux du ministère et des Services techniquement déconcentrés et techniquement décentralisés rattachés au ministère (article 95.1). L’article suivant (96) précise que l’Unité d’Études et de Programmation (UEP) du ministère fournit une assistance technique au COS. La Direction générale coordonne donc les travaux de cette structure afin de permettre au ministre de bien saisir les préoccupations et les implications des activités sectorielles, les acteurs concernés, leur performance et les écarts de résultats et les ressources nécessaires. Elle est ainsi chargée du mécanisme de suivi, d’information et d’évaluation associé à ce processus décisionnel.
L’autre structure à considérer est le Conseil consultatif (CC) qui réunit les « représentants des différents organismes, organisations et associations intervenant dans le secteur, afin de recueillir des avis sur les politiques, programmes et projets du Ministère ». Il s’agit ici de permettre aux acteurs du secteur de participer au processus d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques. C’est une dynamique démocratique qui favorise la participation citoyenne aux affaires publiques peut se faire suivant une approche ascendante (bottom-up : des citoyens aux autorités) et aussi une approche descendante (top-down : des dirigeants aux citoyens). La Direction générale du ministère est la structure la mieux placée pour saisir les préoccupations de ces acteurs, mobiliser les expertises afin de les traduire en actions et les intégrer aux politiques sectorielles, avec l’approbation du Ministre et dans le cadre de la mise en œuvre de la politique générale du Gouvernement.
En plus des structures susmentionnées, il convient de noter que le Directeur général d’un ministère gère, à travers l’Unité de coordination des Directions départementales, la liaison entre les Services Centraux du ministère et les Directions départementales, s’assure de leur coordination, de leur suivi, de leur contrôle et de leur performance dans le cadre de la mise en œuvre des politiques publiques (Article 66 du DACE). La circonscription départementale constitue « l’échelon territorial de mise en œuvre de la politique des Administrations centrales » (article 82 du DACE). Donc, la performance de ses activités est déterminante pour la performance du secteur et de l’action gouvernementale.
Conclusion
Somme toute, nous venons d’examiner les enjeux des fonctions de deux (2) hauts gestionnaires : Secrétaire général de la Primature et Directeur général du ministère. Leur rôle présente des frontières poreuses entre l’administratif et le politique. Cette porosité découle du mécanisme politique à la base de leur nomination, de l’exigence de saisir les préoccupations du niveau politique, de la nature administrative de leurs fonctions de planification, d’organisation, de coordination et de contrôle des services, et surtout de leurs responsabilités de fournir un éclairage au niveau politique à des fins décisionnelles.
Nous avons vu que ces gestionnaires sont de véritables intégrateurs d’expertises dans la mesure où ils mobilisent un ensemble de savoirs institutionnels essentiels à la performance des interventions publiques. Enfin, ces acteurs assurent la gestion d’un ensemble de réseaux aux fins de cohérence et d’harmonisation des interventions publiques. Ces fonctions de coordination ne sauraient s’accomplir efficacement si les mécanismes de concertation, les pratiques, les règles et les outils ne sont pas suffisamment clairs. En cas de tensions, entre la Directeur général et le Directeur de Cabinet du ministre et/ou le ministre, ou entre le Secrétaire général de la Primature et le Directeur de Cabinet du Premier ministre, ces gestionnaires ne pourront pas bien jouer leur rôle d’intégration et de coordination. De plus, ils sont au cœur du cycle des politiques publiques. Les conflits potentiels risquent donc de compromettre l’action gouvernementale ainsi que les efforts d’harmonisation des politiques publiques entre elles et avec la politique générale du Gouvernement.
Dans le prochain article, nous présenteront le ministère et la Primature comme des arènes politiques en passant en revue la divergence des intérêts des groupes, la formation des conflits, des coalitions et l’arbitrage du pouvoir politique. Nous aborderons aussi les mécanismes de formation des tensions de gouvernance publique (TGP) à travers des illustrations tirées de notre expérience au sein de l’administration publique haïtienne.
Emmanuel Richemond
Maitrise en administration publique (MAP)
erichemond @hotmail.com
Références bibliographiques
Bourgault, J., et Savoie, D. J. (2009). Des gestionnaires sous influence : la nouvelle réalité des hauts dirigeants du secteur public. Télescope, 15(1), 1–12. https://telescope.enap.ca/telescope/docs/index/vol_15_no_1/telv15n1_pouvoir_desap.pdf
Décret portant organisation de l’Administration centrale de l’État. Le Moniteur, 160e année, spécial no 6, 20 juillet 2005. https://mef.gouv.ht/storage/app/uploads/public/622/115/79b/62211579bc814535571340.pdf
Décret portant révision du Statut général de la fonction publique. Le Moniteur. https://www.omrh.gouv.ht/Media/Publications/3-Decrets/D%C3%A9cretStatutG%C3%A9n%C3%A9ralFonctionPubliqueHa%C3%AFtienne.pdf
Décret portant amendement du Décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’Administration centrale de l’État. Le Moniteur, no 21, 1er février 2016. https://www.omrh.gouv.ht/Media/Publications/3-Decrets/moniteur_21_01022016.pdf
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