L’ONU peut-elle encore tenir sa promesse de paix?

La critique de Lula n’est pas sans rapport avec la structure juridique même de l’ONU. L’article 24 de la Charte confère au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Les États membres lui ont précisément confié cette responsabilité afin de permettre une action « rapide et efficace ». L’article 25 prévoit en outre que les États membres acceptent et exécutent les décisions du Conseil conformément à la Charte. Le problème apparaît lorsqu’on confronte cette architecture normative à la réalité politique. Le Conseil de sécurité ne fonctionne pas comme un gouvernement mondial. Il est un organe politique composé de quinze États, dont cinq membres permanents : Chine, États-Unis, Fédération de Russie, France et Royaume-Uni. Et, pour les décisions non procédurales, l’article 27 exige non seulement neuf voix, mais également les voix concordantes des membres permanents. Un vote négatif d’un membre permanent peut donc empêcher l’adoption d’une résolution substantielle. C’est ici que se trouve l’une des contradictions fondamentales du système : l’ONU proclame l’égalité souveraine des États, mais son principal organe de sécurité accorde un privilège institutionnel particulier à cinq puissances. Ce choix était lié à l’équilibre politique de 1945. Mais le monde de 2026 est-il encore celui de 1945 ?

II. LE « PÉCHÉ ORIGINEL » DU VETO

Lula est allé directement à cette question. Il a rappelé que le Brésil avait déjà alerté, lors de la première session de l’Assemblée générale en 1946, sur le prix que la communauté internationale pourrait payer en raison du droit de veto. Il a ainsi présenté le veto comme un vice structurel de la gouvernance mondiale. Il faut toutefois faire une distinction importante. Le veto n’est pas une anomalie apparue progressivement dans le fonctionnement de l’ONU. Il est inscrit dans l’architecture de la Charte. Il n’est donc pas simplement question de demander aux membres du Conseil de « mieux travailler ». La difficulté est plus profonde : Comment demander à un mécanisme conçu pour protéger les intérêts des grandes puissances de fonctionner comme un mécanisme parfaitement indépendant des intérêts de ces mêmes puissances ? Voilà peut-être la contradiction fondamentale. Le Conseil de sécurité doit maintenir la paix. Mais les cinq membres permanents sont eux-mêmes des puissances militaires, diplomatiques et géopolitiques majeures. Le système porte donc en lui une tension entre puissance et droit, entre souveraineté des États et intérêt collectif, entre réalisme géopolitique et sécurité collective.

III. L’ONU EST-ELLE RESPONSABLE DE TOUT ?

Il faut néanmoins résister à une autre simplification : celle qui consisterait à faire de l’ONU l’unique responsable de l’échec du multilatéralisme. L’ONU ne possède pas une armée mondiale indépendante capable d’imposer automatiquement la paix. Elle dépend des États. Elle dépend de leur volonté politique. Elle dépend de leur coopération. Elle dépend de leurs contributions financières, militaires et diplomatiques. Le Conseil de sécurité peut adopter des décisions, mais leur efficacité dépend largement de la capacité et de la volonté des États de les mettre en œuvre. La crise du multilatéralisme est donc aussi une crise de volonté politique des États. Lorsque les grandes puissances ne parviennent pas à s’entendre, le Conseil devient le miroir de leurs divisions. Il ne crée pas nécessairement la division. Il la révèle. C’est une nuance essentielle.

IV. LE MONDE A CHANGÉ PLUS VITE QUE SES INSTITUTIONS

La structure de l’ONU demeure largement héritée du lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Mais le système international s’est profondément transformé. Le pouvoir économique s’est déplacé. De nouvelles puissances sont apparues. Le Sud Global revendique davantage de représentation. Les conflits sont devenus plus hybrides. Les guerres conventionnelles coexistent avec les cyberattaques, la désinformation, les drones, les groupes armés transnationaux, la criminalité organisée et les technologies autonomes. Les crises climatiques, alimentaires, sanitaires et migratoires peuvent également devenir des multiplicateurs de conflits. Et l’intelligence artificielle introduit une nouvelle dimension stratégique que les architectes de 1945 ne pouvaient évidemment pas anticiper. La question n’est donc pas seulement : Comment réformer le Conseil de sécurité ? Il faut aussi demander : Comment reconstruire une architecture de sécurité collective adaptée à un monde dans lequel les frontières entre guerre, information, technologie, économie et sécurité deviennent de plus en plus poreuses ?

V. LE PROBLÈME DE LA REPRÉSENTATION

La question de la réforme ne peut pas être réduite au seul veto. Elle concerne aussi la représentation. Le Conseil de sécurité compte quinze membres, dont dix membres élus pour deux ans et cinq membres permanents. Cette composition soulève depuis longtemps une question de légitimité représentative. L’Afrique n’a aucun siège permanent. L’Amérique latine et les Caraïbes n’en ont aucun. L’Asie n’est représentée de manière permanente que par la Chine. Et pourtant, ces régions sont directement concernées par les décisions qui structurent la sécurité internationale. La question devient alors : Peut-on prétendre construire une sécurité véritablement mondiale avec une architecture institutionnelle qui ne reflète qu’imparfaitement la distribution contemporaine de la population, de la puissance et des responsabilités internationales ? C’est ici que la position brésilienne prend une dimension particulière. Le Brésil ne parle pas seulement au nom de sa propre place dans le système. Il porte depuis longtemps une revendication de réforme du Conseil de sécurité et de représentation accrue du Sud Global.

VI. LE RISQUE D’UNE ONU QUI PARLE MAIS QUI N’AGIT PLUS

La crédibilité d’une institution internationale ne dépend pas uniquement de la qualité de ses discours. Elle dépend de la correspondance entre ses normes et sa capacité à produire des effets. Une organisation peut continuer à adopter des résolutions, organiser des conférences, publier des rapports et multiplier les déclarations. Mais si les populations exposées aux conflits constatent que les décisions essentielles restent bloquées par les rivalités entre grandes puissances, une question de confiance apparaît. C’est précisément ce que Lula met en évidence lorsqu’il affirme que la capacité de l’ONU à protéger les plus vulnérables, notamment ceux qui ne disposent « ni d’armée ni d’arsenaux », n’a jamais été aussi faible. Le problème n’est donc pas seulement juridique. Il est aussi épistémique et politique. Une institution perd progressivement sa capacité d’influence lorsque le monde cesse de croire que ses normes peuvent effectivement produire un ordre.

VII. L’INDIGNATION NE SUFFIT PAS : IL FAUT UNE ARCHITECTURE DE RÉFORME

La déclaration de Lula a le mérite de poser brutalement le problème. Mais l’indignation ne constitue pas encore une réforme. Il faut maintenant répondre à plusieurs questions. Faut-il élargir le Conseil de sécurité ? Faut-il créer de nouveaux sièges permanents ? Faut-il réformer ou encadrer le veto ? Faut-il renforcer le rôle de l’Assemblée générale lorsque le Conseil est paralysé ? Faut-il développer des mécanismes automatiques de consultation lorsque des crimes internationaux graves sont allégués ? Faut-il renforcer la coopération entre l’ONU et les organisations régionales ? Faut-il repenser les opérations de maintien de la paix ? Faut-il intégrer la cybersécurité, l’intelligence artificielle et les nouvelles technologies dans l’architecture de sécurité collective ? Ces questions sont désormais difficilement évitables. L’ONU elle-même reconnaît la nécessité de renforcer la coopération entre l’Assemblée générale et le Conseil et de rendre le Conseil plus transparent, responsable, inclusif et réactif.

VIII. ET SI LE VRAI PROBLÈME ÉTAIT L’ABSENCE D’UNE VISION DU MONDE À VENIR ?

C’est ici qu’une réflexion prospective devient nécessaire. Réformer une institution créée en 1945 ne signifie pas simplement ajouter quelques sièges autour d’une table. Il faut savoir pour quel monde on réforme cette institution. Quel sera le système international de 2035 ? Quelle sera la place des États intermédiaires ? Quel sera le rôle des puissances régionales ? Comment seront régulées les technologies militaires autonomes ? Comment traiter les cyberconflits ? Comment empêcher l’intelligence artificielle de devenir un accélérateur de guerre ? Comment protéger les petits États lorsqu’ils sont confrontés à des puissances beaucoup plus importantes ? Comment articuler souveraineté nationale et sécurité collective ? Et surtout : Comment construire un système international dans lequel la paix ne dépend pas uniquement de la volonté des plus puissants ? Cette dernière question dépasse largement Lula. Elle concerne l’humanité entière.

IX. LE SUD GLOBAL NE DOIT PAS SE CONTENTER DE DEMANDER UNE PLACE

Pour l’Amérique latine, l’Afrique, les Caraïbes et l’Asie, la réforme du multilatéralisme représente une occasion historique. Mais il existe un risque : réclamer davantage de sièges sans construire davantage de capacité collective. La représentation doit être accompagnée d’une capacité de production de connaissances, de diplomatie, de recherche stratégique et de prospective. Un siège au Conseil de sécurité n’a de valeur stratégique que si celui qui l’occupe dispose des capacités nécessaires pour analyser les crises, anticiper leurs conséquences, construire des coalitions et défendre une vision. C’est précisément ici que la question de la souveraineté cognitive des États rejoint celle de la réforme du multilatéralisme. Un État qui dépend constamment de diagnostics produits ailleurs risque d’avoir une diplomatie réactive. Un État qui produit ses propres analyses, ses propres données, ses propres scénarios et ses propres stratégies peut participer au système international comme sujet, et non simplement comme bénéficiaire ou objet des décisions des autres.

X. DE L’ONU DE 1945 À L’ONU DU XXIe SIÈCLE

Lula demande que l’ONU redevienne un « Temple de la paix » La formule est forte. Mais un temple de la paix ne peut pas être seulement un lieu où les États viennent constater leurs désaccords. Il doit être une architecture capable de transformer le conflit en négociation, la rivalité en compromis et la puissance en responsabilité. La diplomatie demeure, selon Lula, « la seule option » face aux crises internationales. Cette idée mérite d’être prise au sérieux. La guerre est peut-être l’échec de la politique. Mais l’impuissance diplomatique prolongée peut devenir, elle aussi, une forme d’échec institutionnel. La question du XXIe siècle n’est donc pas de savoir si nous avons encore besoin de l’ONU. Nous en avons manifestement besoin. La question est plutôt : avons-nous le courage politique de construire l’ONU dont le monde actuel a besoin ?

En définitive, la déclaration de Lula doit être entendue moins comme une condamnation définitive des Nations unies que comme un signal d’alarme sur l’écart croissant entre les ambitions de la sécurité collective et les capacités réelles de son principal organe de décision. La Charte confie au Conseil de sécurité une responsabilité principale en matière de paix et de sécurité internationales. Mais une responsabilité juridique ne garantit pas, à elle seule, une capacité politique d’action. Le véritable défi est donc celui-ci : faire évoluer le système international sans détruire le multilatéralisme, réformer le pouvoir sans abolir l’efficacité, élargir la représentation sans affaiblir la capacité de décision, et préserver la souveraineté des États tout en renforçant la sécurité collective. Le monde ne manque pas de déclarations sur la paix. Il manque encore d’une architecture suffisamment légitime, représentative et efficace pour la protéger. Et peut-être est-ce là que commence la véritable réforme des Nations unies.

Me Jonel Dilhomme, Av.

Chercheur en droit international et gouvernance globale

Analyste de la prospective appliquée aux États fragiles et à l’avenir d’Haïti

Chercheur sur la Théorie générale de la souveraineté cognitive appliquée aux États fragiles

Ancien professeur à l’Université d’État d’Haïti

Courriel : Jonel.dilhomme30@gmail.com

Références sélectives

ARENDT, Hannah, Le système totalitaire, Paris, Gallimard, 1972.

BULL, Hedley, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York, Columbia University Press, 1977.

CARR, Edward Hallett, The Twenty Years’ Crisis, 1919–1939: An Introduction to the Study of International Relations, London, Macmillan, 1939.

CLAUDE, Inis L. Jr., Swords into Plowshares: The Problems and Progress of International Organization, New York, Random House, 1956.

HENKIN, Louis, International Law: Politics and Values, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1995.

ICJ, Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Judgment, The Hague, International Court of Justice, 1986.

KISSINGER, Henry, Diplomacy, New York, Simon & Schuster, 1994.

NATIONS UNIES, Charte des Nations Unies, San Francisco, Organisation des Nations Unies, 1945. Les articles 24 et 25 confient au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et prévoient l’obligation pour les États membres d’accepter et d’exécuter ses décisions. 

NATIONS UNIES, Charte des Nations Unies, Article 27 : système de vote du Conseil de sécurité, New York, Organisation des Nations Unies. L’article 27 encadre notamment le vote sur les questions non procédurales et le rôle particulier des membres permanents. 

NATIONS UNIES, Pacte pour l’avenir, New York, Organisation des Nations Unies, 2024. Le texte engage les États à réformer le Conseil de sécurité afin de le rendre notamment plus représentatif, inclusif, transparent, efficace, démocratique et responsable. 

NATIONS UNIES, Security Council Reform: Intergovernmental Negotiations, New York, General Assembly, 2024. 

NATIONS UNIES, United Nations Security Council, Functions and Powers, New York, Organisation des Nations Unies. 

WALTZ, Kenneth N., Theory of International Politics, Reading, Addison-Wesley, 1979.

WENDT, Alexander, Social Theory of International Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1999.

ZARTMAN, I. William (dir.), Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1995