Contributions à une meilleure connaissance du «droit au financement» pour les ONG de défense des droits de l’homme en Haïti

Cela sera fait grosso modo dans ce texte, en trois points :

1) le financement comme une nécessité et une brèche pour les ONG de défense des droits de l’homme ;

2) le cadre juridique en droit international du «droit au financement» pour ces ONG ;

3) les problèmes liés au financement des ONG de défense des droits de l’homme en Haïti.

1) La question du financement : à la fois une nécessité et une brèche pour le fonctionnement des ONG de défense des droits humains

En matière de financement, il y a des considérations générales et communes à toutes les ONG, qu’elles soient humanitaires, de développement, de défense des droits de l’homme ou autres. Qu’elles soient internationales, nationales ou locales, le financement est vital pour les ONG. Que ce financement soit public ou privé, national ou international. Cette réalité, dans sa vérité incompressible, est une source constante de pressions, du dedans comme du dehors, pour les ONG.

Du dedans, les ONG, au niveau mondial, connaissent une transformation managériale résultant du besoin de s’adapter à la réalité globalisée du monde et de remplir leurs missions. En effet, quoiqu’à but non lucratif, elles ont besoin d’argent et doivent être capables de démarcher pour le trouver, le gérer et le dépenser. Ce qui les amène à adopter des politiques modernes de marketing et de communication, mais aussi à développer toute une expertise dans l’art de collecter des fonds, en sensibilisant les donateurs et en sollicitant des financements. L’utilisation des modes opératoires de la publicité classique, ajoutée à l’importance quantitative des sommes gérées par ces ONG, porte à les qualifier d’«agents économiques». Si cette qualification paraît scandaleuse de l’avis de plus d’un, se pose néanmoins le problème de savoir «comment dénommer autrement ces entités qui gèrent, pour certaines, des masses salariales substantielles et assurent donc des revenus professionnels de plusieurs dizaines de personnes […], ou qui effectuent annuellement des dépenses de l’ordre de dizaines, voire de centaines de millions d’euros»? (2)

La réponse à cette question se faisant attendre, il y a donc une tendance critique persistante à toujours considérer les ONG comme des «entreprises à leur manière», qui «savent qu’il faut parler d’argent », et qui «ont recours à des techniques pointues de marketing direct et de communication (achat de listes d’adresse, publipostage, alliances avec entreprises en quête d’image et des campagnes publicitaires)» (3). D’où une tension entre, d’une part, le fait qu’elles sont à but non lucratif et relèvent du secteur non marchand, et d’autre part, qu’elles gèrent des ressources matérielles et financières considérables, se rapprochent du monde entrepreneurial par leurs manières d’opérer, et du coup s’exposent à des risques d’instrumentalisation du secteur marchand et du «grand capital». Cela vaut principalement pour les grandes ONG internationales.

Du dehors maintenant, la tension pèse particulièrement sur les ONG de défense des droits de l’homme. S’il est vrai que celles-ci ont nécessairement besoin de financements pour réaliser leurs projets, il n’est pas moins vrai que le financement constitue la brèche par laquelle elles sont attaquées. En effet, les ONG intervenant dans le champ des droits de l’homme ont la particularité de défendre des droits qui sont opposables à l’État. Du coup, elles sont dans le viseur de celui-ci qui, en cas de problèmes et désaccords importants, essaie par tous les moyens de couper les vivres aux ONG qui sont trop critiques. En cela, le financement représente le premier terrain d’attaque des États contre les ONG de défense des droits de l’homme.

Un rapport de l’Observatoire pour la protection des défenseurs des droits de l’homme fait état des multiples stratégies développées par les États qui entendent asphyxier les ONG jugées dérangeantes : Ils adoptent des législations bloquant l’accès au financement étranger (Bélarus, Algérie). Ils interdisent le financement pour certains types d’activités avec les fonds étrangers (Éthiopie, Zimbabwe). Ils retardent l’accès au financement étranger (Inde, Bengladesh). Ils conditionnent les financements étrangers à une autorisation préalable (Égypte). Ils stigmatisent les ONG recevant un financement étranger (Russie). Ils obligent que les financements étrangers passent par un fond gouvernemental (Ouzbékistan, Sierra Leone) (4).

2) Le «droit au financement» pour les ONG des droits de l’homme : l’état juridique de la question en droit international

Évidemment, il existe un «droit au financement » pour les ONG de défense des droits de l’homme. Ce droit a commencé par se constituer comme étant un corollaire à d’autres droits fondamentaux, avant de se construire dans les normes de soft law de façon plus au moins autonome au fil du temps. Il se définirait comme le droit pour une organisation/association «de solliciter des fonds et des ressources auprès d’entités nationales, étrangères et internationales, et de recevoir de tels fonds, notamment d’individus, d’entreprises, d’organisations de la société civile, de gouvernements et d’organisations internationale»(5). Dans la perspective principielle du système onusien des droits de l’homme, ce «droit au financement» se dessine comme une composante à part entière du droit à la liberté d’association qui est un droit fondamental à caractère universel, consacré par plusieurs instruments internationaux, précisément l’article 22 du pacte international relatif aux droits civils et politiques (6).

La logique est que, sans financements, les ONG ne pourront pas remplir leurs missions de promotion et de défense des droits de l’homme. Donc, s’il leur est reconnu un droit d’exister, il en découle pour elles, en tout bon sens, un droit d’accès aux ressources nécessaires pour leur fonctionnement efficace. Cela s’est confirmé par une Communication du Comité des droits de l’homme des Nations unies, précisant que «le droit à la liberté d’association ne comprend pas uniquement le droit de créer une association, mais garantit aussi le droit de cette association d’accomplir librement les activités pour lesquelles elle a été créée. La protection conférée par l’article 22 s’étend à toutes les activités d’une Association» (7). Il s’agit d’une interprétation extensive dudit article qui couvre le droit au financement.

Ce droit, de façon transitive cette fois par rapport au droit à la liberté de conscience et de religion, est aussi consacré dans la Déclaration de l’Assemblée générale des Nations unies de 1981 sur l’élimination de toutes formes d’intolérance et discrimination fondées sur la religion ou la conviction, en son article 6 : «le droit à la liberté de pensée, de conscience, de religion ou de conviction implique, entre autres […] la liberté de solliciter et de recevoir des contributions volontaires, financières et autres, de particuliers et d’institutions.»

De façon plus spécifique, c’est la Déclaration de l’Assemblée générale des Nations unies sur les défenseurs des droits de l’homme adoptée en 1998 qui, en son article 14, scelle de façon claire et nette le droit au financement pour les ONG et défenseurs des droits de l’homme, en ces termes : «chacun a le droit, individuellement ou en association avec d’autres, de solliciter, recevoir et utiliser des ressources dans le but exprès de promouvoir et protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales par les moyens spécifiques, conformément à l’article 3 de la présente convention».

Si on laisse ce cadre international onusien pour considérer plutôt les systèmes régionaux de protection des droits de l’homme, c'est-à-dire au niveau du Conseil de l’Europe et de l’UE, de l’OEA et de l’UA, on s’aperçoit vite qu’ils s’alignent sur la même position, en consacrant ce droit au financement pour les ONG de défense des droits de l’homme. Et, dans l’ensemble, la consécration de ce droit est assortie d’une double obligation pour les États : l’obligation négative de ne pas entraver l’accès des ONG aux fonds, et l’obligation positive d’aménager un cadre et des pratiques facilitant cet accès au financement (8). Cette double obligation trouve sa manifestation dans les décisions et recommandations de plusieurs organes de protection des droits de l’homme au niveau universel et régional.

En termes d’obligation positive, le rapport de l’Observatoire pour la protection des défenseurs des droits de l’homme fait état de plusieurs exemples (9). En effet, l’Irlande a été appelée, par le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD), à soutenir financièrement les organisations de défense des droits de l’homme. La République démocratique du Congo s’est vu faire recommander par le Comité des droits de l’rnfant (CDE) à encourager l’engagement actif et systématique de la société civile, y compris les ONG, en leur fournissant une assistance financière. Le comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDAW) a recommandé au Danemark de veiller à ce que des crédits suffisants soient mis à la disposition des ONG pour leur permettre de mener leurs activités; et à la Lituanie de formuler des critères clairs permettant d’assurer un soutien financier suffisant et continu, au niveau national et au niveau local, de façon à permettre aux ONG de pouvoir mieux protéger les droits des femmes.

3) Les ONG de défense des droits de l’homme en Haïti et leurs financements : problèmes, considérations légales et perspectives

Il a été fait, dans les paragraphes précédents, la démonstration de l’existence d’un «droit au financement» pour les ONG de défense des droits de l’homme. Maintenant, regardons du côté de la législation et de la réalité haïtiennes. Déjà, les ONG de défense des droits de l’homme ont l’avantage de ne pas avoir à affronter, comme dans les pays mentionnés antérieurement, les velléités d’un État qui prend des mesures restrictives sur leurs financements étrangers : pas de blocage légal malintentionné, pas d’interdiction de financements pour certaines activités, pas de conditionnalités insurmontables d’autorisation pour accéder à des fonds, pas d’étiquetage officiel diffamatoire sur les ONG comme remplissant les fonctions «d’agents étrangers» contre la souveraineté de l’État, ou de «terroristes», de «subversifs», de «traitres» et «d’espions». Il n’y a pas de criminalisation du financement étranger comme c’est le cas dans d’autres pays.

Donc, en ce sens, il y a très peu à reprocher à l’État haïtien et à l’expérience démocratique haïtienne depuis quelque temps; sinon qu’il faut porter une attention soutenue aux faits et gestes du parquet de Port-au-Prince quant au suivi qu’il entend donner à la requête adressée au RNDDH récemment. Toutefois, avoir peu à reprocher à l’État ne sous-tend pas que le débat sur le financement des ONG de défense des droits de l’homme est vidé. Il doit être abordé aussi sous l’angle des obligations et devoirs desdites ONG.'

3-1) Financement des ONG de défense des droits de l’homme et la question de la transparence

Haïti est un pays dit «pauvre», un État failli et en crise de souveraineté. Au cours des 30 dernières années, il a non seulement connu, pour reprendre une expression de Sauveur P. Etienne, une invasion des ONG qui font partie dorénavant de son univers; mais il vit aussi une forte expérience de coopération internationale sous plusieurs formes. Alors, d’un côté, l’omniprésence des ONG dans le pays finit par neutraliser tout réflexe de méfiance à la possibilité qu’elles soient manipulées par des intérêts étrangers qui les financent. De l’autre côté, l’État, dépendant lui-même d’aides internationales pour son propre budget, s’intéresse peu à la provenance des fonds qui permettent aux ONG de défense des droits de l’homme de fonctionner et de réaliser leurs activités. Dans les représentations sociales, il paraît totalement normal de recevoir des fonds de bailleurs internationaux et pays amis; et en cela, l’État et les ONG ont en commun le financement étranger.

On pourrait y voir un avantage pour les ONG haïtiennes qui ont plus de latitude à mobiliser des fonds pour la conduite de leurs activités. Mais, cela n’est pas sans effets pervers. Car, le déficit de contrôle et d’encadrement étatique ne joue pas en faveur de l’obligation de transparence qui doit caractériser le fonctionnement des ONG de défense des droits de l’homme et qui fondent en partie leur crédibilité. Cela dit, le droit d’accès aux financements reconnu aux dites ONG est assorti de responsabilités et de devoirs pour elles en ce qu’elles sont soumises aux dispositions administratives de l’État en termes d’enregistrement, d’examen de registres, de comptabilité, de fiscalité et de taxation, en toute transparence et honnêteté (10). Ensuite, il est établi que, sans qu’il s’agisse de restrictions visant à attenter à l’essence du droit au financement, «les États peuvent légitimement encadrer le financement – de source locale ou étrangère – des ONG de défense des droits de l’homme, conformément au principe de transparence, et notamment pour lutter contre certaines formes de criminalité internationale (corruption, blanchiment d’argent, drogue, terrorisme, traite des êtres humains.)» (11).

Dans le cas haïtien et par rapport au financement étranger, faute de contrôle et d’encadrement de l’État haïtien concernant le financement des ONG de défense des droits de l’homme, il est difficile d’être fixé sur un certain nombre de questions importantes, de pouvoir les analyser et in fine d’avoir le cœur net quant à l’origine desdits financements. Qui finance les ONG haïtiennes de défense des droits de l’homme? Reçoivent-elles des fonds d’ambassades étrangères, d’organisations intergouvernementales, de fondations, de donateurs privés? Selon quelles modalités? Répondent-elles à des appels à projets, ou reçoivent-elles des financements selon d’autres critères et conditions? Y a –t-il un lien entre les types de droits qu’elles choisissent de défendre et les conditions de leurs bailleurs? Reçoivent-elles des financements à partir de fonds publics? Sont-elles totalement à l’abri de toute instrumentalisation à la cause du blanchiment et de la corruption? Qui audite leurs comptes?

3-2) Tollé autour de financements d’ONG de défense des droits de l’homme : la situation du RNDDH comme étude de cas

Heureusement, il n’y a aucun scandale public lié au financement étranger des ONG locales de défense des droits de l’homme, mais c’est déjà le cas pour les financements reçus par celles-ci de l’État haïtien. Le tollé autour des subventions accordées au RNDDH par le BMPAD (Bureau de monétisation des programmes d’aide au développement) en est une bonne illustration, et traduit combien et comment l’absence ou le manque de transparence, dans les financements reçus par une ONG de défense des droits de l’Homme, peut avoir à tout moment des conséquences pernicieuses sur sa réputation et son travail. Pour s’attarder un peu sur le cas cité, une question est à poser: est-ce la subvention en elle-même qui pose problème ou plutôt les conditions de l’octroi de la subvention? Dans le contexte spécifiquement haïtien, et tenant compte d’un regard sociologique sur la grande crise de confiance et de valeur qui tenaille la société, les deux éléments doivent être analysés séparément.

Pour ce qui relève des conditions de l’octroi de cette subvention au RNDDH par le gouvernement, évidemment elles transgressent les principes de transparence qui doivent caractériser le fonctionnement d’un État de droit, et celui d’une ONG de défense des droits de l’homme. Mais, globalement, cela participe d’une ambiance générale de déficit de la législation haïtienne en matière de subventions. La Constitution de 1987, en son article 220, dispose qu’aucune subvention ne peut être attribuée qu’en vertu d’une loi. La notion de loi ici renverrait, au sens formel du terme, à une disposition normative autonome, votée au Parlement et publiée dans Le Moniteur, qui réglemente la question des subventions et en précise l’objet, les conditions, les modalités, le profil des bénéficiaires, etc. une sorte de loi d’application.

Mais, dans la pratique, les autorités haïtiennes établissent cette Loi par la tangente du budget, en pensant qu’une fois que des enveloppes de subvention sont prévues dans le budget comme loi des Finances, toutes les subventions attribuées sont conformes à la loi. Ce mode de «législation tangentielle» est un raccourci qui permet à l’administration de faire bénéficier des fonds à qui elle entend, à tout moment et en toute opacité afin, entre autres, de calmer certaines ardeurs ou de négocier avec des parlementaires. Il s’agit d’une vraie source de corruption et d’un puissant outil de manipulation et de persuasion entre les mains des autorités gouvernementales et législatives. Donc, une ONG de défense des droits de l’homme, qui reçoit les subventions d’un gouvernement dans ces conditions, expose sa réputation et peut vite être basculée dans une zone d’inconfort.

La question des conditions étant vidée, qu’en est-il de la subvention elle-même? Est-il correct que l’ONG en question, ou une autre, reçoive une subvention de l’État haïtien dans des conditions transparentes? La réponse est oui, il n’y a aucun problème. Au fait, vu le rôle des ONG de défense des droits de l’homme et les tensions qui les opposent souvent à l’État comme principal agresseur desdits droits, certaines d’entre elles choisissent de ne recevoir aucun financement des États pour mieux garantir leur indépendance. Amnesty International, par exemple, n’accepte pas de subsides gouvernementaux, sauf pour certains projets en matière d’éducation aux droits humains. Human Right Watch n’accepte pas de subventions publiques. Cependant, comme mis en évidence dans les titres précédents, il est établi en droit international des droits de l’homme un «droit au financement» pour les ONG de défense des droits de l’homme, et cela, sans considérations sur la provenance locale ou étrangère de ce financement.

Au niveau national, le décret du 14 septembre 1989 modifiant la loi du 13 décembre 1982 régissant les ONG dispose, en son article 26, que : «Les ONG pourront, dans certains cas, obtenir financement partiel, pour l’exécution de leurs projets à partir du budget d’investissement public.» Cela dit, tant au regard du droit international que du droit interne haïtien, il n’y a aucun problème légal qu’une ONG de défense des droits de l’homme reçoive un financement de l’État haïtien, tant que cela se passe en toute transparence, loin de possibles manœuvres d’un gouvernement en particulier.

Conclusion

Le droit international des droits de l’homme fait l’objet d’une foisonnante réflexion qui est à la base de son développement. Cependant, dans certains pays du Sud, la situation des droits de l’homme est tellement préoccupante que toutes les réflexions et actions tendent à se concentrer sur la défense et la protection des droits, des fois juste certains droits; négligeant ainsi les institutions de défense des droits de l’homme et certains droits qui leur sont reconnus. Alors, ici en Haïti, l’année 2017 a été marquée par certains faits, notamment un scandale autour d’une subvention étatique reçue par une ONG de défense des droits de l’homme, qui indiquent la nécessité d’un éclairage juridique sur la question du financement des ONG de défense des droits de l’homme. D’où cette réflexion sur le «droit au financement » pour les ONG de défense des droits de l’homme, à l’occasion du 69e anniversaire de l’adoption de la DUDH.

Ce texte, après avoir problématisé la question du financement des ONG de défense des droit de l’homme comme à la fois une nécessité et une brèche, établit l’existence du «droit au financement» pour les ONG de défense des droits de l’homme. Plusieurs textes du droit international des droits de l’homme consacrent pour ces ONG le droit de solliciter et de recevoir des financements tant locaux qu’étrangers. Plusieurs organes onusiens et régionaux des droits de l’homme entérinent ce droit dans leurs décisions, en recommandant aux États de supporter financièrement des ONG de défense des droits de l’homme. La législation haïtienne sur les ONG prévoit la possibilité que l’État finance certaines activités d’une ONG. Le cas des subventions reçues par le RNDDH est analysé sous le double angle du droit interne et du droit international. Et, il y a lieu d’établir qu’il n’y a aucun inconvénient légal à ce qu’une ONG reçoive des subsides de la part d’instances étatiques haïtiennes.

Du coup, tout le débat se recentre sur les conditions d’octroi, de réception et de gestion de ces financements; étant donné que les ONG de défense des droits de l’homme aussi bien que l’État sont astreints au respect du principe de la transparence dans une société démocratique. Cela dit, dans le cas haïtien, l’État aussi bien que les ONG doivent consentir de gros efforts de transparence en ce sens. Dans le cas précis des ONG de défense des droits de l’homme, il y va de leur crédibilité et du fondement de leur autorité morale à agir en toute indépendance et au-delà de tout soupçon de manipulation ou d’instrumentalisation par des forces politiques, financières ou criminelles.