Plusieurs champs de connaissances peuvent être mobilisés pour expliquer les causes de la vulnérabilité exceptionnelle de la société haïtienne face aux aléas naturels. Les géosciences, l’anthropologie, la géographie, la sociologie, l’histoire, entre autres, peuvent, chacune à sa manière, proposer des pistes de réflexion.
Beaucoup d’articles de journaux, d’articles scientifiques produits tant par les spécialistes des géosciences que ceux des sciences humaines et sociales ont tenté, avant et surtout après le séisme, de faire l’ « étiologie » du mal-développement d’Haiti et de proposer des issues. Toutefois, de l’ensemble de ces réflexions, rares sont les réflexions de juristes sur la question. Pourtant, la catastrophe est aussi imputable à des dysfonctionnements internes du système juridique haïtien. Ce papier est une occasion de faire valoir qu’il y a aussi, à côté des explications des scientifiques, des historiens, des spécialistes des risques et des désastres, des anthropologues, des clés de compréhension d’ordre juridique pouvant éclaircir la longue fermentation de notre vulnérabilité hors commun dans la Caraïbe.
On s’essaiera donc de démontrer que la vulnérabilité de la société haïtienne dérive de l’ineffectivité de son droit public (I), de laquelle découle à son tour l’ineffectivité du droit à un environnement sain, tant comme droit fondamental qu’en tant que droit de solidarité (II).
I. L’ineffectivité du droit public haïtien comme chantier de construction de vulnérabilités
Depuis l’émergence naissance de l'État moderne dans le contexte westphalien, le territoire devient une de ses composantes et son mode d’appropriation ou son aménagement sont déterminés et encadrés par un droit dont l’architecture normative est hiérarchisée comme l’a décrit Hans Kelsen (1999). Le glas de la juxtaposition des systèmes juridiques personnalisés, divinisés et opposés à l’époque féodale antérieure a sonné. Que ce soit dans un contexte fédéral ou dans un cadre unitaire, l'État en tant que personne morale est devenu à la fois titulaire de droits et garant d’un ensemble d’autres. A côté du droit civil, ou par dérogation à celui-ci, un droit public est né. Il rassemble les prérogatives qui doivent, entre autres, permettre à l’Etat de définir et mettre en œuvre des activités d’intérêt général dites « politiques publiques ». On démontrera que ce droit public, quand il souffre d’ineffectivité, est un chantier de construction de vulnérabilités environnementales.
1. De l’ineffectivité de droit de l’aménagement du territoire
Parmi les activités d’intérêt général, figurent celles qui consistent à allouer de manière optimale les disponibilités spatiales du territoire aux fins d’aboutir à une croissance économique équilibrée au sein du pays, en tenant compte de la dynamique démographique, de la disponibilité et de la répartition ressources naturelles, des potentialités économiques des régions, entre autres. Il s’agit de l’aménagement du territoire qui conjugue, par ses objectifs, développement économique, habitat, transports, communications, aires protégées entre autres, car visant, selon Pierre MERLIN (2002), à disposer avec ordre à travers l’espace d’un pays et dans une vision globale et prospective, les hommes, les activités et les moyens de communication qu’ils peuvent utiliser en intégrant les contraintes culturelles, humaines, économiques voire stratégiques. Les règles juridiques qui régissent ces formes d’intervention constituent ce qu’il est convenu d’appeler le droit de l’aménagement du territoire qui est par nature et par finalité une composante du droit public.
En Haïti, un droit de l’aménagement du territoire a toujours fait défaut, non qu’il ait toujours été totalement inexistant mais parce qu’il a toujours peu évolué, à la fois sur le plan normatif et sous l’angle politique et institutionnel. La centralisation politique et économique du pays sur Port-au-Prince par l’occupation américaine du début du XXe siècle n’a pas été corrigée jusqu’ici. En 1982, une loi tentait de jeter les bases d’un aménagement du territoire d’échelle nationale en régionalisant le pays. Plus tard, en 1987, la décentralisation définie par la nouvelle Constitution n’a pas amené à un équilibre démographique et économique à l’échelle du territoire national. Port-au-Prince reste et demeure la ville qui concentre l’essentiel des activités administratives et politique ainsi que le gros des activités économiques. Il en résulte que cette agglomération a le solde migratoire le plus positif du pays tandis que les provinces se vident. Le moins qu’on puisse dire de cet état de fait est que les actes juridiques de 1982 et de 1987 ne se sont pas traduites dans des politiques publiques d’aménagement du territoire minutieusement définies et mises en œuvre sur le long terme.
Or, les décennies 1970, 1980 et 1990 étaient cruciales pour définir et mettre en œuvre un schéma d’aménagement du territoire national cohérent, assorti de plans et programmes régionaux et locaux. Car les taux de croissance urbaine et les flux d’exode étaient à leur maximum dans le pays au cours de ces trois décennies. Dans un récent article sur Port-au-Prince, deux géographes ont rapporté ce qui suit :
« À partir des années 1970, Port-au-Prince concentre déjà plus de la moitié de la population urbaine du pays et c’est justement dans cette période que le taux de croissance est le plus fort (plus de 6 % dans les années 1960 et 1970). C’est encore elle qui attire l’essentiel des migrations intérieures au cours des décennies 1990 et 2000 (Noël, 2012), même si d’autres grands pôles urbains (Gonaïves, Cap-Haïtien) connaissent également à partir de cette époque une croissance soutenue (Milian & Tamru, 2018). »
Il a fallu bien canaliser par des opérations d’aménagement les flux d’exode qui se dirigeaient vers les grandes villes et chercher à en tirer profit en termes d’économie d’agglomération. Pourtant, au tournant du nouveau millénaire, la capitale haïtienne s’étale dans toutes les directions, sans politique d’aménagement global, passant d’une superficie d’environ 700 ha en 1915 à 40 000 ha en 2015 (Milian & Tamru, 2018). Il en résulte un effet contraire : des « déséconomies d’agglomération ». En effet, la concentration géographique de la population et des activités, pour déboucher sur de réelles « externalités positives », exige des infrastructures adaptées (réseau de transport urbain et interurbain, électricité, télécommunications….) pour assurer la circulation des flux qui vont croissants.
Ce qui est étonnant, c’est que certains instruments juridiques de base en matière d’aménagement et d’urbanisme existaient déjà. On peut énumérer un ensemble de lois et de décrets qui étaient censés permettre d’aboutir à un territoire rationnellement organisé et socioéconomiquement équilibré. Du nombre, on peut retenir :
Ø Le décret-loi du 22 juillet 1937 établissant les règles relatives à l’aménagement des villes et des campagnes ;
Ø La Loi du 10 août 1961 relative au recouvrement du droit d’alignement des clôtures et constructions ;
Ø La loi de juin 1963 portant sur l’établissement des règles spéciales relatives à l’habitation et à l’aménagement des villes et des campagnes en vue de développer l’urbanisme ;
Ø Le décret du 23 mars 1971 modifiant l’article 29 de la loi du 22 juillet 1937 sur l’urbanisme ;
Ø Le décret du 6 avril 1977 sur le lotissement ;
Ø Le décret du 6 janvier 1982 relatifs à l’habitation et à l’aménagement de nos cités et agglomérations rurales et urbaines ;
Ø La loi du 8 septembre 1982 relative à une politique nationale cohérente d’aménagement du territoire et de régionalisation ;
Ø Le décret du 4 novembre 1982 sur l’organisation communale fixant les attributions du conseil municipal en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme.
Quant au droit de l’urbanisme et de la construction précisément, il est constitué d’un ensemble de dispositions de lois et de décrets régissant les procédures d’édification des maisons et d’affectation du foncier. Depuis la présidence de Sténio Vincent, le permis de lotir, le permis de construire, le plan d’alignement des maisons et le plan d’extension et d’embellissement des villes, entre autres-outils d’urbanisme, ont une existence juridique en Haïti. Mais il y a un fait saillant à souligner. Dans la législation haïtienne sur l’urbanisme, il n’existe aucune loi, aucun décret, aucune disposition de loi ou de décret qui tienne compte de la réalité sismique. Autant dire que le droit haïtien ne s’est pas approprié cette donnée. Cela dit, le droit a donc participé d’un renforcement de la vulnérabilité d’Haïti par rapport aux risques géophysiques en ignorant totalement l’existence de l’activité sismique sur le territoire.
De surcroit, la vitesse d’étalement de nos villes et la configuration du bâti démontre un oubli des instruments d’urbanisme qui pourtant existent dans la législation haïtienne relative à la matière. On peut prendre pour argument et pour renforcer cette notre remarque, que même les bâtiments publics (Palais national, palais de justice, palais législatif, ministères, bâtiments de l’UEH……) n’ont pas résisté à la secousse sismique en cédant au même titre que les maisons des bidonvilles.
Les opérations de lotissement sont entamées en dehors des procédures administratives. Les logements sont construits sur n’importe quel terrain sans tenir compte des risques d’inondation et de glissement de terrain. Le droit de la construction en Haïti n’intègre pratiquement pas de données techniques. Les normes techniques sur lesquelles les services compétents doivent se baser pour délivrer ou refuser les permis ne sont pas juridiquement établies. Cela rend cette législation peu pertinente dans la prévention des catastrophes et pose des difficultés en matière de contentieux (Guillaume, 2018).
Dans une perspective de gouvernance territoriale, l’institution des délégations comme élément majeur de coordination des politiques publiques sectorielles aux échelons départementaux depuis 1990 n’a pas changé le déséquilibre territorial chronique du pays. Or, les délégations devraient être des acteurs clés dans l’impulsion d’un processus de développement équilibré du territoire national aux différents niveaux territoriaux.
La configuration actuelle du territoire haïtien met en lumière l’échec de toutes les tentatives d’organiser le territoire par le droit. Le territoire est inégalitaire. Très polarisé sur l’agglomération de Port-au-Prince ou certains grands centres régionaux, il laisse apparaitre de vastes espaces périphériques démunis des services sociaux de base.
L’origine de ce déséquilibre territorial est à rechercher dans l’ineffectivité du droit de l’aménagement du territoire, mais également dans l’ineffectivité du droit qui encadre la prise et l’exercice du pouvoir en Haïti : le droit constitutionnel.
2. De l’ineffectivité du droit constitutionnel haïtien
Haïti a connu 23 Constitutions en moins de deux siècles. De 1805 à 1987, on compte 182 ans. Cela fait en moyenne une Constitution tous les 10 ans environ. Cette histoire constitutionnelle mouvementée traduit la difficulté historique d’un choix de régime politique par les élites dirigeantes haïtiennes. La fracture sociale sur laquelle est fondée la première République noire du monde a empêché la fermentation durable du contrat social qui devrait aboutir à l’implantation de l'État moderne en Haïti, seul capable de se définir autour de l’intérêt général. Tantôt divisé en deux, tantôt divisé en trois États, le pays a toujours été le théâtre des luttes entre les oligarchies de provinces pour le pouvoir durant tout le XIXe siècle haïtien. De ce fait, le territoire n’a jamais été assez stable dans sa forme et son unité pour accueillir des politiques cohérentes d’aménagement du territoire.
Le nouveau droit constitutionnel institué par la Constitution de 1987 n’a fait qu’envenimer le climat de tension pour le pouvoir dans le contexte de la transition démocratique post-duvaliérien. Des coups d’Etat se son succédé à un rythme effarant et une phase d’accélération de la décomposition de l’État et a été inauguré en 1986.
Cette situation d’anarchie qui a jalonné la longue histoire du droit constitutionnel haïtien est un grand chantier de construction de vulnérabilités. En effet, les politiques publiques éclairées et avant-gardistes ne peuvent se concevoir et se mettre en œuvre à l’échelle d’un pays que dans un cadre harmonieux d’alternance politique au pouvoir dans le jeu transparent de l’exercice démocratique. Aucun État ne peut réussir des chantiers de long terme (routes, barrages, construction de réseau électrique, exploitation minière, industrialisation…) avec des transitions politiques turbulents. Pourtant, c’est le trait principal du régime politique institué par la Constitution de 1987, laquelle continue une longue tradition de luttes politiques intestines depuis le début du XIXe siècle haïtien. Le déséquilibre prononcé des pouvoirs en faveur du Parlement induit par le mode de partage du pouvoir entre l'exécutif et le législatif a prêté le flanc aux possibilités de chantage des parlementaires au détriment de l’Exécutif, loin de toute velléité d’intérêt général. Le poste de Premier ministre créé par les constituants de 1987 constitue le véritable talon d’Achille de la stabilité du système. En un peu plus de 30 ans, on a dénombré pas moins de 22 titulaires différents pour ce poste, soit une longévité moyenne d’à peine plus d’un an pour chacun d’entre eux (Blain, 2018). Avec un tel tableau, il n’y a aucune pérennisation possible de projets de développement à long terme.
La loi constitutionnelle de mai 2011 n’a pas réussi à corriger le déséquilibre générateur d’instabilités politiques depuis 1987. Les chefs de gouvernement connaissent toujours des passages éphémères au sein du pouvoir.
3. De l’ineffectivité du droit des collectivités territoriales
L’État unitaire décentralisé construit autour de trois niveaux de collectivités territoriales (le département, la commune et la section communale) consacrés par la Constitution de 1987 n’a jusqu'ici pas été mis en place en termes de politiques publiques et d’encadrement normatif. Ces collectivités territoriales sont restés sans cadre juridique spécial d’organisation et de fonctionnement jusqu’en 2006, année de l’adoption de la Charte des collectivités territoriales. Leur autonomie administrative et financière reste encore une pure fiction. Faute de moyens logistiques, politiques et institutionnels, elles peinent à remplir leurs fonctions et missions en matière de protection de l’environnement, de promotion du développement économique et sociale, d’aménagement du territoire et d’urbanisme. Le département n’existe jusqu’ici que comme circonscription administrative et non encore comme collectivité territoriale comme le veut la Constitution de 1987 et la Charte des collectivités territoriales du 1er février 2006. Les sections communales ne disposent pas encore d'une fiscalité propre. Entre les communes, les différences de dotations de ressources entraînent un grave déséquilibre économique que l’État tarde encore à corriger via des mécanismes efficaces de péréquation, en dépit du FGDCT (Fonds de gestion et de développement des collectivités territoriales) qui existe depuis 1996.
Non seulement le projet de décentralisation, en chantier depuis 1987, est encore au stade des balbutiements, les relais territoriaux de l’administration centrale de l'État qui devaient accompagner les collectivités territoriales assurent difficilement ou pas du tout la prestation des services publics de l’État au niveau périphérique, ce qui pourtant est une exigence constitutionnelle pour parvenir à une décentralisation effective. La déconcentration des services de l’État est en effet un étai indispensable à une décentralisation réelle suivant l’article 87.4 de la Constitution de 1987 amendée et l’article 4 du décret du 1er février 2006 fixant le cadre général de la décentralisation.
Un autre défi majeur que doit relever les collectivités territoriales est l’institution d’une véritable fonction publique territoriale. Au fait, les administrations locales ne peuvent fonctionner efficacement sans une équipe de fonctionnaires qualifiés, évoluant dans une administration organisée, et capables de conception et de mise en œuvre de politiques publiques locales, dans le cadre des lois de la République. Cela est rarement le cas au niveau des administrations municipales à l’échelle du pays.
Un ensemble d’instruments de planification comme, entre autres, le plan de développement de la commune, le plan d’aménagement du territoire communal, le plan de développement du département, le schéma d’aménagement du territoire départemental, ne sont quasiment pas encore expérimentés par nos collectivités locales. Certains parce que la collectivité départementale n’est pas encore effectif, d’autres parce que les municipalités sont dépourvus de ressources humaines qualifiées, n’ont pas l’appui de l’État et souffrent d’un manque criant de moyens financiers.
Le partage vertical du pouvoir, une des conditions d’existence de l’Etat de droit, moyen de participation populaire et de mise en œuvre du principe de subsidiarité, n’est pas encore réalisé en Haïti. Pourtant une provision constitutionnelle, légale et réglementaire, bien qu’insuffisante, existe dans notre droit interne. Cela pourrait tant bien que mal, amorcer un réel processus de décentralisation.
La situation ici décrite, constante dans notre histoire de peuple, fabrique au premier chef les vulnérabilités sociales et environnementales qui fragilisent depuis longtemps la formation socio-spatiale d'Haïti. L’ineffectivité du droit public haïtien, cause première du déséquilibre territorial et environnemental entraîne celle du droit à un environnement sain, tant comme droit fondamental que comme droit de solidarité.
Cléberson JEAN-LOUIS
Professeur à l’Université d’État d’Haïti
Tel : +50938118943
Email : jeanlouiscleberson@yahoo.fr
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