De la durée du mandat présidentiel en Haïti : entre le « temps constitutionnel » et le « temps de calendrier »

Dans les années qui précèdent la première occupation américaine d’Haïti (1915-1934), un épisode de gouvernements éphémères (1911-1915) a vu se succéder à la tête du pays pas moins de quatre chefs d’État, soit en moyenne un chef d’État par an ;

À la suite de la crise politique qui avait provoqué la chute du président Paul Eugène Magloire en 1956, le pays connaît trois présidents en un an[2] ;

Après la chute de la dictature en 1986, un coup d’État militaire renverse le 1er président élu sous le régime de la Constitution de 1987, après seulement 134 jours au pouvoir ;

Le Président Jean-Bertrand Aristide, élu avec une écrasante majorité des votants le 16 décembre 1990, est renversé par un sanglant coup d’Etat en septembre 1991, sept mois après son investiture aux rênes du pays le 7 février 1991 ;

 De 1986 à 1991, le pays a vu se succéder cinq gouvernements, tous renversés par des coups d’Etat.

Les données relatées ci-dessus traduisent, la grande instabilité qui a toujours caractérisé la fonction de chef d’Etat en Haïti, depuis la fondation de la nation en 1804.

Dans le contexte actuel de pandémie à l’échelle mondiale et d’« état d’urgence » sanitaire à l’échelle nationale, le débat relatif à la date de la fin du mandat du Président Jovenel Moïse refait surface. Le président doit-il partir le 7 février 2021 ou le 7 février 2022? La durée du mandat présidentiel est-elle nécessairement une « durée de calendrier » ? N’est-il pas nécessaire d’établir une différence entre ce que l’on pourrait appeler un « temps constitutionnel » et un « temps de calendrier » pour caractériser la durée du mandat présidentiel et de tous les élus en général? Entre le « temps constitutionnel » et le « temps de calendrier », lequel des deux est le garant de la stabilité et de la transition douce entre les gouvernements en Haïti ?

Cette réflexion est pour nous une occasion de proposer des éclairages en guise de tentatives de réponses aux interrogations ci-dessus. Dans un premier point de notre analyse, nous avons trouvé utile de poser le problème de la constitutionnalité des élections en Haïti depuis 1988 (I). Nous allons ensuite montrer en quoi l’attachement farouche à la « durée de calendrier » du mandat présidentiel peut être source de tensions politiques (II) avant d’indiquer en quoi le respect du « temps constitutionnel » est un gage de stabilité politique dans notre contexte national (III).

De la constitutionalité des élections en Haïti   

Soulevons in limine litis que toutes les élections réalisées en Haïti sous le régime de la Constitution du 29 mars 1987 – hormis celles ayant conduit au  pouvoir Leslie François Manigat en 1988 - sont inconstitutionnelles ! Retenons, entre autres, trois faits importants pour étayer notre propos.

D’abord, la loi fondamentale de 1987 n’a prévu qu’un seul Conseil électoral provisoire (CEP) qui devait être mis sur pied par le Conseil national de gouvernement (CNG) pour organiser les premières élections sous le régime de cette constitution. La composition dudit conseil, constitué de neuf  membres, est prévue par l’article 289 de la Constitution. Les premières élections  étant organisées et le président élu investi de ses pouvoirs, la mission du Conseil prend fin (Article 289-3). Ainsi, le Conseil électoral provisoire devint inconstitutionnel dès l’entrée en fonction du président Leslie François Manigat et la fin du Conseil national de gouvernement (CNG), le 7 février 1988. Un Conseil électoral permanent est prévu par la Constitution pour organiser toutes les élections ultérieures (articles 191-199 de la Constitution).

Pourtant, constat paradoxal, depuis plus de trente ans, dix-sept conseils électoraux  provisoires se sont succédé, organisant élections présidentielles, législatives et locales. Il est clair que, suivant l’esprit et la lettre de la Constitution, ces dernières devaient être organisées par un Conseil électoral permanent, ce qui n’a jamais été le cas. Plus encore, en tant que pièce maitresse du système électoral, le Conseil électoral permanent joue un rôle crucial dans le processus électoral. Entre autres, il élabore le projet de loi électorale (art. 191.1) et est le contentieux de toutes les contestations soulevées à l’occasion soit des élections, soit de l’application ou de la violation de la loi électorale (article 197).

De ce qui précède, il découle comme conséquence juridique que tous les élus d’Haïti depuis 1990 sont des élus inconstitutionnels.

Ensuite, le principe de la légalité qui veut que l’organisation et le fonctionnement du CEP soient déterminés par la loi est le plus souvent écarté. Alors que l’article 199 de la Constitution dispose que « la loi détermine les règles d’organisation et de fonctionnement du Conseil électoral permanent », l’essentiel de nos Conseils électoraux, en plus d’être toujours provisoires, sont le plus souvent organisés par un décret.

Enfin, le contentieux électoral est très mal défini en Haïti. Le fait de concentrer aux mains du CEP à la fois la tache exécutive d’organiser les élections et la « tache juridictionnelle » de se prononcer en dernier ressort sur tous les contentieux nés du processus électoral est une entorse au caractère démocratique de la Constitution elle-même. D’après le juriste Amos Maurice, « la formation des organes de contentieux électoral ou des tribunaux électoraux avec les membres ou fonctionnaires du CEP est contraire à toutes normes et à la raison »[3]. De plus, la validation des résultats doit se faire par le BCEN, un organe du CEP, qui peut également invalider l’élection d’un candidat sur simple requête du CEP (décret électoral : art. 239-1), contrairement aux systèmes électoraux où ce processus est placé sous le contrôle des autorités juridictionnelles indépendantes. Le mode de validation par le BCEN, organe de contentieux du CEP, de concert avec celui-ci, sans un recours possible devant un juge indépendant et impartial, n’apparaît pas offrir la garantie nécessaire au bon déroulement des élections politiques en Haïti[4].

Dans ce même ordre d’idées, le contrôle de constitutionnalité des actes du CEP est actuellement impossible, ce qui constitue un grand péril pour les droits politiques. Dans l’état actuel de mise en œuvre de l’amendement constitutionnel de mai 2011, ce contrôle dit de constitutionnalité a été transféré de la Cour de cassation au Conseil constitutionnel, sans aucune disposition transitoire. La Cour Cassation étant désormais incompétente en cette matière et le Conseil constitutionnel nouvellement créé étant encore lettre morte, c’est tout l’échafaudage normatif d’Haïti qui se retrouve fragilisé, sans remparts pour protéger sa cohérence et sa hiérarchie interne au sens de Hans Kelsen[5].

Le temps de calendrier : la pomme de discorde autour du mandat présidentiel  

Entendons ici par « temps de calendrier » du mandat présidentiel une durée de « cinq ans révolus » durant laquelle un chef d’Etat exerce effectivement le pouvoir qui lui est dévolu par les urnes, quelles que soient les dates du début et de la fin de ce mandat. Vu dans cette perspective, un mandat présidentiel peut/pourrait commencer à n’importe quelle date de l’année et terminer exactement cinq ans plus tard. L’important serait la durée du mandat, pas les dates de son début et de sa fin, pourvu que la durée soit de cinq ans.

Prenons pour illustrer le cas du Président René Préval. Ce dernier a exercé réellement son mandat durant cinq ans révolus, soit du 14 mai 2006 au 14 mai 2011. Bien que la durée de son mandat fût effectivement de 5 ans révolus, peut-on pour autant faire valoir que l’intervalle d’exercice de ce mandat n’a rien d’inconstitutionnel ?

Ce qu’il faut retenir ce cas de figure, c’est que la durée du mandat de René Préval a été correcte sur le plan strictement temporel/calendaire. Mais, au sens constitutionnel, l’intervalle d’exercice de son mandat pose un problème juridique grave qui est un dangereux précédent dans notre histoire constitutionnelle post-86.

La Constitution du 29 mars 1987 n’a pas seulement consacré une durée (5 ans) pour l’exercice du mandat présidentiel. Elle a aussi consacré - et cette balise est importante pour garantir la stabilité - des dates constitutionnelles solennelles, d’ordre public, donc d’application stricte : le 7 février comme jour d’investiture du président élu et de fin de son mandat (art. 134.1) ; le dernier dimanche du mois de novembre de la cinquième année du mandat présidentiel comme jour pour organiser les joutes électorales (art. 134.2).

Sans le respect de de la date solennelle du début du mandat présidentiel qui est le 7 février, même si le temps d’exercice du pouvoir par le président s’étend sur cinq ans révolus, cette durée peut ne pas correspondre au « temps constitutionnel » du mandat qui, dans certains cas, peut être inferieur à cinq ans révolus.

Il y a donc un risque, en s’attachant farouchement à la durée calendaire d’un mandat de basculer le pays dans une crise politique de trop. C’est ce risque que court le pays à l’approche de la date du 7 février 2021. Pris dans une perspective strictement calendaire, le mandat du Président Jovenel Moïse devrait se terminer le 7 février 2022, car ce n’est qu’à cette date précise que le président bouclera réellement « cinq ans révolus » de pouvoir. Mais, en interprétant la Constitution de 1987 amendée, on verra que la période allant du 7 février 2021 au 7 février 2022 n’est pas dans le « temps constitutionnel » du mandat de Président Jovenel Moïse.

Le respect du temps constitutionnel : garant de la stabilité politique  

Comprenons par « temps constitutionnel » du mandat présidentiel une période « inférieure ou égale à cinq ans révolus », qui ne peut en aucun cas de figure dépasser cinq ans, durant laquelle un président élu entre en fonction et exerce son pouvoir. Cette période doit nécessairement débuter le 7 février, avec ou sans l’investiture d’un président élu, et terminer le 7 février.

Contrairement  au « temps de calendrier » qui fait du mandat présidentiel une « constante dans la durée », le « temps constitutionnel » fait du mandat présidentiel une « variable dans la durée ». C’est une précision importante. Pour le comprendre, il faut minutieusement faire l’exégèse des articles 134.1, 134.2 et 134.3 de la Constitution de 1987, amendée par la loi constitutionnelle de mai 2011 :

« Article 134-1: La durée du mandat présidentiel est de cinq ans. Cette période commence et se terminera le 7 février suivant la date des élections.

Article 134-2: L’élection présidentielle a lieu le dernier dimanche d’octobre de la cinquième année du mandat présidentiel.

Le président élu entre en fonction le 7 février suivant la date de son élection. Au cas où le scrutin ne pourrait avoir lieu avant le 7 février, le président élu entre en fonction immédiatement après la validation du scrutin et son mandat est censé avoir commencé le 7 février de l’année de l’élection.

Article 134-3: Le Président de la République ne peut bénéficier de prolongation de mandat. Il ne peut assumer un nouveau mandat, qu’après un intervalle de cinq (5) ans. En aucun cas, il ne peut briguer un troisième mandat ».

Premier point de notre exégèse  

Suivant l’article 134.1, le 7 février constitue une date solennelle qui doit commencer et terminer le quinquennat de tout mandat présidentiel. Cela dit, il est foncièrement contraire à la constitution  de faire débuter ou terminer un mandat présidentiel à une date autre que le 7 février. Cela dit, dans le cas du mandat de René G. Préval (2006-2011), ce dernier l’a exercé dans un intervalle de temps complètent inconstitutionnel, puisque ni la date du début ni la date de la fin du mandat ne coïncidaient pas à la date solennelle du 7 février.

Deuxième point de notre exégèse  

Suivant l’article 134.2, le dernier dimanche d’octobre de la cinquième année du mandat présidentiel est aussi une date solennelle dédiée à la réalisation des joutes électorales. Contrairement à l’article 134.1 qui est péremptoire  sur le respect de la date du 7 février comme borne temporelle du mandat présidentiel, cet article admet implicitement la possibilité que ces évènements (les élections) puissent ne pas se réaliser au dernier dimanche d’octobre. Dans un tel cas de figure, quel que soit la date de réalisation des élections durant l’année, le président élu entre en fonction immédiatement après la validation du scrutin et son mandat est censé avoir commencé le 7 février de l’année de l’élection.

De ce qui précède, on peut déduire comme conséquence juridique que le mandat d’un président élu peut commencer à courir avant sa prestation de serment. De plus, suivant la date d’entrée en fonction du président élu, la « durée de calendrier » de son  mandat peut être amputée de jusqu’à neuf mois (la marge variable va du 7 février au 31 décembre de l’année de l’élection) sans pour autant affecter sa « durée constitutionnelle ».

Une interprétation téléologique du texte de l’article 134.2 nous permet de dégager que le pouvoir constituant dérivé ayant produit les amendements de 2011  a voulu protéger le « temps constitutionnel » des turbulences sociopolitiques et/ou des catastrophes naturels récurrents qui peuvent hypothéquer à la fois la date constitutionnelle des élections (dernier dimanche du mois d’octobre de la cinquième année du mandat présidentiel)  et celle de la prestation de serment des présidents élus (le 7 février qui suit l’organisation des élections).

c. Troisième point de notre exégèse  

L’article 134.3 interdit expressément à un président de bénéficier d’une prolongation de mandat. En conséquence, si le Président Jovenel Moïse reste au pouvoir jusqu’au 7 février 2022, il sera réputé bénéficiaire d’une sixième année de mandat. Les tenants de l’approche calendaire de la durée du mandat présidentiel – temps de calendrier – ne seront pas d’accord avec ce point de vue, car leur obsession c’est de compléter une durée absolue de cinq ans, sans tenir compte des bornes temporelles posées par la constitution, qui sont solennelles et d’application stricte. Puisque l’année de l’élection du président en fonction est l’année 2016, son mandat a commencé à courir le 7 février 2016. L’esprit et la lettre de l’article 134.2 de la constitution étant suffisamment clairs sur cette question.

En aucun cas, sous prétexte de terminer un mandat de cinq ans révolus – temps de calendrier – un président ne peut pas ignorer le « temps constitutionnel » de son mandat, en principe cinq ans, limité dans les deux bouts par une date solennelle qui est le 7 février, mais qui peut être amputé d’une durée variable, au cas où les élections l’ayant consacré chef d’Etat n’auraient pas eu lieu le dernier dimanche du mois d’octobre de la cinquième année du mandat de son prédécesseur.

Conclusion 

A bien interpréter la Constitution du 29 mars 1987 amendée, précisément sur les points relatifs à la durée du mandat présidentiel, aux dates du début et de la fin de ce mandat, à la date d’organisation des élections, on déduit que  le « temps constitutionnel » n’obéit pas à la même logique que le « temps de calendrier ». Si le dernier correspond à  l’écoulement normal du temps, axé sur les mouvements naturels des astres, du soleil en particulier,  le premier retrouve plutôt son fondement dans le respect strict des échéances consacrées dans la norme fondamentale.

C’est en fonction de cette particularité du temps constitutionnel que la constitution n’accorde point d’importance à un évènement, de quelque origine qu’il soit, qui aurait empêché aux élections de s’organiser le dernier dimanche du mois d’octobre de la cinquième année du mandat d’un  président en fonction. Nécessairement ce dernier doit tirer sa révérence  le 7 du mois de février qui suit.

Il en est de même d’un président élu qui entre en fonction après le 7 février de son année d’élection. Le début de son mandat n’est pas la date de cette entrée en fonction, mais le 7 février de son année d’élection, quitte à ce que le temps réel d’exercice de ce mandat soit inférieur à un quinquennat.

Le respect de ces échéances est donc le premier garant de la stabilité politique et de la succession nécessaire des gouvernements et des partis politiques  au timon des affaires nationales.

[1] Loop News. « 54 % des chefs d'Etat haïtiens ont été renversés puis exilés ». [En ligne]. Disponible sur : https://www.loophaiti.com/content/54-des-chefs-detat-haitiens-ont-ete-renverses-puis-exiles (consulté le 05/26/2020)

[2] Jameson Francisque. « Assassinats, démission, exil forcé… petit panorama du destin des chefs d’États haïtiens »[en ligne]. Disponible sur : https://ayibopost.com/assassinats-demission-exil-force-petit-panorama-du-destin-des-chefs-detats-haitiens/ (consulté le 25 mai 2020)

[3]Amos Maurice. « Les déficiences juridiques des élections politiques en Haïti » [en ligne].disponible sur :https://justedroit.hypotheses.org/files/2017/01/D%C3%A9ficiences_juridiques_des_%C3%A9lections_politiques_en_Ha%C3%AFti-1.pdf (consulté le 25 mai 2020)

[4] Ibid.

[5] H. Kelsen, Théorie pure du droit (traduction française par Ch. Eisenmann). In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 15 N°4, Octobre-décembre 1963. pp. 794-795.

TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES.

2015, Décret électoral du 2 mars 2015, Le Moniteur spécial no 1, 2 mars 2015

2011, loi constitutionnelle du 9 mai 2011 portant amendement de la Constitution de 1987 (reproduction pour erreurs matérielles), Le Moniteur, numéro 96, mardi 19 juin 2012