La mauvaise gestion de l'aide internationale en Haïti : les mécanismes et facteurs en cause (Deuxième Partie)

3.1) Le détournement criminel : il se rapporte principalement aux critiques traditionnelles qui ont toujours été formulées par la communauté internationale vis-à-vis de certains régimes politiques du Tiers-monde, peu soucieux du bien-être de leur population et peu réputés pour leurs pratiques de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des fonds publics. Il est vrai que la République d'Haïti est encore très loin derrière ce chiffre de 1 milliard de dollars issu des fonds d'aide publique qui laisse le continent africain chaque année pour être placé dans des investissements « offshores » ou alimenter des comptes secrets de dirigeants africains en Suisse. On estime tout de même qu'un pourcentage non négligeable de l'aide publique au développement octroyée à Haïti est détourné vers des comptes privés de certains ministres ou chefs de projets du gouvernement haïtien.

Cela dit, même lorsque les mécanismes d'évaluation et de contrôle mixte mis en place dans le cadre du CCI, du DSNCRP ou du PSD rendent très hypothétiques les opportunités de détournement frontal et massif des fonds d'aide au développement, la pratique de manipulation des procédures d'appels d'offres reste néanmoins monnaie courante. À titre d’illustration, une commission d’enquête du gouvernement haïtien instituée en mars 2011 a dû recommander la suspension pour cause d’irrégularités graves de 41 contrats passés entre l’ancien Premier ministre haïtien Jean-Max Bellerive et des firmes locales et dominicaines. Cette décision concernait 6 contrats passés sous forme d’appels d’offres restreints totalisant un montant global de 348,025,881.63 dollars et 35 contrats de gré à gré pour un montant de 83,542,880.85 dollars. Par la suite, cet ancien Premier ministre sera entendu en janvier 2013 par une commission d’enquête du Parlement dominicain au sujet d’une affaire de corruption impliquant un sénateur dominicain, Felix Bautista, dans le cadre de contrats de construction passés par le Premier ministre concerné avec des firmes dominicaines pour un montant de 385 millions de dollars. Plus récemment encore, en juillet 2017, ce même ancien chef de gouvernent sera auditionné par la commission d’éthique du Sénat haïtien dans le cadre d’une enquête ouverte sur les contrats irréguliers conclus sous son administration dans le cadre des fonds « Petro Caribe ». Évidemment, il ne s’agit là que d’un exemple parmi de nombreux autres scandales de manipulation des procédures d’appels d’offres qui ont éclaboussé notamment les gouvernements de Préval et de Martelly.

3.2) Le détournement fonctionnel : Il s'agit ici des cas où l'aide internationale a été déviée de son objectif originel ou statutaire pour des raisons conjoncturelles ou de commodités politiques, sans que ce transfert de flux financier du secteur de développement vers d'autres secteurs ait pour autant un caractère illicite. Dans cette perspective, en dehors des situations de catastrophes naturelles ou d'urgence humanitaire qui peuvent être évoquées quelques fois pour justifier ce que nous appelons le détournement fonctionnel de l’aide internationale, celle-ci peut subir une désaffectation « conjoncturelle », en raison de quatre (4) situations exceptionnelles particulières :

- Les impératifs du service de la dette : l'aggravation des difficultés économiques d'Haïti au tournant des années 1980, liée à la faillite des filières des produits d’exploitation (essences naturelles, café et céréales, etc.), à la dégradation des termes de l'échange et au recul des activités commerciales (en raison des résurgences des crises politiques et sociales), a engendré un déséquilibre structurel et durable de la balance des paiements. Acculées par les exigences sociales, les administrations antérieures se sont progressivement enfoncées dans un cercle vicieux, les forçant d'un côté, à investir des fonds publics, à titre de prestations de services sociaux, pour pallier le manque d'investissements privés dans l'économie et, d'un autre côté, à recourir en même temps à des emprunts pour rembourser les prêts des gouvernements qui les avaient précédées. Dans cette course vers l'aide financière internationale, la dette publique externe du pays qui était de US$ 302 millions en 1980 est passée en 2005 à US$1,4 milliard de dollars. Cette aggravation de la dette, due sans aucun doute à la dégradation de la situation politique, économique et sociale du pays durant la période comprise entre la fin des années 1990 et la première moitié des années 2000, a contraint le pays à verser à la Banque mondiale en janvier 2005, US$52,6 millions de dollars, au titre d’arriérés de paiements. Cela dit, dans le souci de préserver la solvabilité du pays devant les bailleurs de fonds internationaux, afin de pouvoir bénéficier de nouveaux prêts, les gouvernements successifs haïtiens ont pris l'habitude (jusqu’avant l’annulation de la dette externe du pays en février 2010 par le G7, la Banque mondiale, le FMI et la BID) de donner la priorité au remboursement de la dette, détournant ainsi des fonds importants de l'aide internationale, pourtant destinée aux activités de développement ;

- La nécessité de gestion de l’espace politique : en raison du déficit de légitimité qui affecte les pouvoirs publics en Haïti depuis les élections de 1996, chaque nouvelle administration, en dépit de son succès électoral récent, s’attend nécessairement à faire face, en moyenne dans les six mois précédant son accession au pouvoir, à des périodes de troubles insurrectionnels plus ou moins graves, alimentés par les secteurs de l’opposition. Aussi, dans le souci de neutraliser à la source même les foyers de contestations populaires, les gouvernements successifs ont pris l’habitude, à travers les représentants du ministère de l’Intérieur ou de la Présidence de verser dans la stratégie de « Cash for Peace ». Il s’agit en effet d’une sorte de transaction politico-financière « occulte » qui permet à l’État d’acheter la « paix des rues », en finançant sous couvert de programmes de subvention sociale des groupes armés ou des organisations populaires dans les bidonvilles ou les quartiers sensibles. Le hic est que cette stratégie conjoncturelle de gestion des contestations populaires a un double inconvénient. D’un côté, elle n’apporte pas de solutions durables aux revendications sociales des habitants des bidonvilles et d’un autre, elle incite les groupes sociaux intéressés à verser en permanence dans une sorte de « chantage politico-financier » contre le pouvoir en place, en multipliant les menaces de manifestations, d’émeutes ou de troubles politiques, juste pour soutirer davantage d’argent au gouvernement.

- L’acquisition de biens ou services de luxe : en dehors des plans d’ajustements structurels des années 1980, de nombreuses directives récentes du FMI ne cessent de recommander à l’Etat haïtien de réduire son train de vie. Pourtant, au lieu de s’inscrire dans une logique de rationalisation et d’assainissement des dépenses publiques, les autorités gouvernementales haïtiennes restent plutôt fortement attachées à une pratique de « show-off ». Cette sous-culture politique qui est similaire à la fameuse tradition du « Big-man » ou du « Chef bling-bling » en Afrique, les pousse à se doter de véhicules de plus en plus luxueux et coûteux, dans l’idée de mieux projeter dans l’esprit des citoyens l’expression de leur suprême autorité. Outre ce « complexe de chef » qui se traduit par des dépenses publiques non utilitaires de plus en plus onéreuses, les nouveaux ministres, directeurs généraux et parlementaires s’empressent en général par « superstition » de renouveler en partie ou en totalité l’ensemble du mobilier de leur bureau, installé pourtant récemment par leurs prédécesseurs. Au final, lorsque l’aide financière attribuée au gouvernement haïtien n’est pas détournée pour assurer le service de la dette, elle est carrément "retransférée" à l'étranger pour l'acquisition des biens de grand apparat et de services de luxe pour les nouveaux élus et hauts dignitaires de l’État.

- L’octroi de frais de voyage à l’étranger : une bonne partie du soutien budgétaire à Haïti est aussi consommée dans le paiement de per diem ou de frais de déplacements des dignitaires de l’État à l’étranger. À ce titre, l’économiste et historien Leslie Péan devait faire remarquer dans un article publié en 2015 que les 40 voyages effectués par le président Martelly à l’étranger de juin 2011 à juin 2015 avaient permis à l’ancien président d’encaisser personnellement 3 820 000 dollars américains, à titre uniquement de frais de per diem. Lorsqu’on sait que certains hauts dignitaires de l’Etat et fonctionnaires publics haïtiens s’amusent à multiplier inutilement les déplacements officiels à l’étranger, juste pour bénéficier des avantages financiers y afférents, on ne peut qu’imaginer le poids de cette rubrique de dépense dans le budget national.

3.3) Le détournement technico-opérationnel : ce troisième mode de détournement de l’aide internationale se situe presque aux frontières de la corruption et de ce que nous appelons la « conditionnalité marchande ». Cette forme particulière de détournement est surtout l'œuvre des acteurs du développement eux-mêmes, notamment les bailleurs de fonds gouvernementaux. En fait, l'idée de la « conditionnalité marchande » définit en principe le pouvoir de contrainte qu'exercent souvent les États créanciers sur les autorités débitrices d'Haïti, suivant la « loi du juste retour », pour obtenir de celles-ci l'utilisation d’un pourcentage du montant du prêt dans l'acquisition de certains biens et services auprès de fournisseurs originaires du territoire de l'État créditeur. Dans cette perspective marchande qui dénature le sens de l'aide, l'État haïtien est sommé subtilement de retourner une partie de la somme engagée à l'État créancier sous la forme de consommation de services d'encadrement technique liés directement ou indirectement au projet financé par le prêt, tels que études, conseils, formation, etc. Cette forme de détournement voilé de l'aide internationale peut aussi bien concerner des fonds de financement de projets octroyés sous forme de don. Quoi qu’il en soit, cette pression négative exercée par les gouvernements donateurs sur les fonds d'aide publique au développement, grâce à la stratégie de coopération de substitution ou leur position d'ascendance dans le management du flux d'aide, finit sans aucun doute par limiter l’efficacité et l’impact de l’APD dans le pays.

En outre, il peut arriver aussi qu'une bonne partie de l'aide soit utilisée par les organismes exécutants, particulièrement les ONG, pour payer des salaires faramineux à un personnel expatrié pléthorique, alors que leur travail pourrait être réalisé sur place, à moindre coût par des Haïtiens. On estime en effet que plus de 50% des fonds d’aide humanitaire fournie à Haïti à travers les ONG au lendemain du tremblement de terre du 12 janvier 2010 ont été employés dans la rémunération des experts ou coopérants étrangers, à titre de salaire, de frais « d’expatriement » ou de prime de risque ou dans les dépenses d'hébergement, de restauration et de location de véhicules. Ceci dit, même lorsque ces dépenses salariales ou parasalariales auraient été régulières, elles ne sont nullement opportunes, vu qu'elles violent l’objet même de cette aide et la nature non lucrative des ONG.

La vérité est que la plupart des ONG étrangères chargées de gérer, pour le compte des bailleurs de fonds internationaux, l’aide humanitaire d’urgence fournie à Haïti après le terrible séisme du 12 janvier 2010 n’ont cessé de témoigner au quotidien (à travers les défilés de leurs véhicules de luxe et la présence affluente de leurs cadres expatriés dans les stations balnéaires, les clubs et les restaurants huppés de Port-au-Prince) d’un train de vie ostensiblement fastueux qui contraste avec le décor accablant d’une société en décomposition ou en situation d’urgence humanitaire. C’est d’ailleurs cette expression opulente de richesse de la part des ONG qui ne cesse chaque jour de dénaturer la philosophie caritative de ces organismes de solidarité, et d’irriter les populations locales, au point d’attiser à l’heure actuelle des polémiques autour du manque de transparence de leurs activités, voire même, du bien-fondé de leur présence dans le pays.

En fin de compte, n’avons-nous pas bien fait de parler de « quasi-corruption », lorsqu'on sait que certains contrats d'exécution de l'aide du Canada n'ont été attribués à des ONG canadiennes qu'en fonction de leurs affinités politiques avec le parti au pouvoir à Ottawa ou à Québec, et qu'une bonne partie des dividendes perçus dans la gestion de cette aide sur le terrain finit curieusement dans les caisses de cotisation de ces partis politiques ou dans les fonds de financement des élections de leurs membres ?

Pour conclure, nous dirons qu’il est vrai que les causes du sous-développement d’Haïti dépendent plus des facteurs historiques, liés à la sociogenèse même de la nation et des rapports de pouvoir inégalitaires générés par l’économie mondialisée. Toutefois, comme nous venons de le démontrer, la dégradation continue de la situation économique et sociale de notre pays depuis le début de la décennie 2000 est davantage causée par la mauvaise gestion de l’APD, à travers notamment les mécanismes pervers de « séquentialité », de « supranationalité » et de « détournement » de l’aide internationale.

Ainsi, en attendant d’avoir une capacité budgétaire suffisante pour assurer une certaine indépendance face à l’aide internationale, il est indispensable de développer aujourd’hui un nouveau modèle d’organisation de l’APD, capable de contourner ou d’écarter ces mécanismes systémiques qui limitent l’impact des programmes d’assistance internationale dans le pays.

Me. James Boyard

Diplômé de l’ENA et de la Sorbonne

Enseignant-Chercheur à l’Université d’État d’Haïti

jboyard@yahoo.fr